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零基預(yù)算法的缺點(diǎn)范文8篇

時(shí)間：2024-08-15 14:13:00 159

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇1

由于中小企業(yè)業(yè)務(wù)相對(duì)單一，控制資產(chǎn)總量相對(duì)大企業(yè)而言較低，其預(yù)算編制一般宜選擇零基預(yù)算或增量預(yù)算，也可使用兩種預(yù)算相結(jié)合的編制方法。

第一，增量預(yù)算是一種傳統(tǒng)的預(yù)算方法，以基期成本費(fèi)用水平為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)量水平及有關(guān)影響成本因素的未來(lái)變動(dòng)情況，通過(guò)調(diào)整有關(guān)原有費(fèi)用項(xiàng)目而編制預(yù)算，具體是以上年度每一項(xiàng)目的支出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下年度各項(xiàng)支出數(shù)額。

增量預(yù)算是基于以下三點(diǎn)假設(shè)來(lái)進(jìn)行的：一是現(xiàn)有的業(yè)務(wù)活動(dòng)是企業(yè)必需的，二是原有的各項(xiàng)開(kāi)支都是合理的，三是增加費(fèi)用預(yù)算是合理的。由于增量預(yù)算以基期數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制預(yù)算期數(shù)據(jù)，因?yàn)榛跀?shù)據(jù)易于獲得，在編制預(yù)算時(shí)就比較省時(shí)省力，節(jié)約了時(shí)間。但由于其固有的特征，也確定了增量預(yù)算有如下幾個(gè)不足：首先，增量預(yù)算往往缺乏針對(duì)性。預(yù)算費(fèi)用按職能部門(mén)分配，各個(gè)部門(mén)通常具有多重目標(biāo)和從事多項(xiàng)活動(dòng)，但增量預(yù)算并不考慮這種活動(dòng)的多樣性，它們只管把資金分配給部門(mén)而不是分配給活動(dòng)或任務(wù)。因此，作為一種預(yù)算工具，增量預(yù)算方法缺乏有效的針對(duì)性。其次，當(dāng)管理層希望用預(yù)算來(lái)控制成本或提高效率時(shí)，增量預(yù)算的缺陷顯得更加嚴(yán)重。事實(shí)上，增量預(yù)算最容易掩蓋低效率和浪費(fèi)。其中，最普遍的問(wèn)題就是，在典型的增量預(yù)算中，原有的開(kāi)支項(xiàng)目一般很難砍掉，即使其中的一些項(xiàng)目已沒(méi)有設(shè)立的必要。這是因?yàn)樵诰幹菩履甓鹊念A(yù)算時(shí)，會(huì)首先參考上一期的資金是怎樣分配的，然后部門(mén)管理者再加上對(duì)新活動(dòng)的預(yù)算要求和通貨膨脹率，而最高管理層往往只審查那些增加的部分，對(duì)于原有的各項(xiàng)撥款是否都應(yīng)該繼續(xù)撥付很少考慮，結(jié)果是某些活動(dòng)分配到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其實(shí)際的需要。

第二，零基預(yù)算是指在編制成本費(fèi)用預(yù)算時(shí)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出為零作為出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的一種方法。零基預(yù)算法與傳統(tǒng)的增量預(yù)算法截然不同，有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是預(yù)算的基礎(chǔ)不同。增量預(yù)算法的編制基礎(chǔ)是前期結(jié)果，本期的預(yù)算額是根據(jù)前期的實(shí)績(jī)調(diào)整確定的。零基預(yù)算的基礎(chǔ)是零，本期預(yù)算額是根據(jù)本期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要性和可供分配的資金量確定的。二是預(yù)算編制分析的對(duì)象不同。增量預(yù)算法重點(diǎn)對(duì)新增加的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行成本效益分析，而對(duì)性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)活動(dòng)不作分析研究。零基預(yù)算法則不同，它對(duì)預(yù)算期內(nèi)所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要進(jìn)行成本—效益分析。三是預(yù)算的著眼點(diǎn)不同。增量預(yù)算法主要以金額高低為重點(diǎn)，著重從貨幣角度控制預(yù)算金額的增減。零基預(yù)算除重視金額高低外主要的是從業(yè)務(wù)活動(dòng)的必需性以及重要程度來(lái)分配有限的資金。

由于上述三個(gè)有別于增量預(yù)算的特點(diǎn)，所以零基預(yù)算的編制有如下優(yōu)點(diǎn)：首先由于零基預(yù)算分析業(yè)務(wù)的重要性排出優(yōu)先支付的順序，不受前期費(fèi)用項(xiàng)目和費(fèi)用水平的制約；其次由于安排支出時(shí)已經(jīng)充分分析業(yè)務(wù)支出的重要性，因此可以做到有的放矢，提高工作效率和投入產(chǎn)出比；再次能充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)降低費(fèi)用的積極性。

綜上所述，零基預(yù)算要分析所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并排出先后順序，因此其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的。首先是編制工作量大，耗時(shí)費(fèi)力；其次對(duì)業(yè)務(wù)按照重要性排序安排支出也是對(duì)各相關(guān)部門(mén)很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

二、中小企業(yè)預(yù)算編制方法選擇

基于增量、零基預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)，中小企業(yè)在選擇預(yù)算編制方法中應(yīng)考慮到企業(yè)的實(shí)際情況，參照所處行業(yè)的增長(zhǎng)率、利潤(rùn)率、通脹因素和基期數(shù)據(jù)易于取得的現(xiàn)狀，確定預(yù)算編制采取增量與零基預(yù)算相結(jié)合的方法編制公司預(yù)算。具體是銷(xiāo)售預(yù)算、管理費(fèi)用、營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用、成本預(yù)算采用增量預(yù)算，財(cái)務(wù)費(fèi)用根據(jù)項(xiàng)目投資及貸款安排采用零基預(yù)算。

具體預(yù)算編制時(shí)分析基期數(shù)據(jù)和市場(chǎng)因素，在基期的基礎(chǔ)上確定公司預(yù)算年度的增長(zhǎng)率，由于銷(xiāo)售預(yù)算、管理費(fèi)用、營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用與預(yù)算年度增長(zhǎng)率聯(lián)系緊密，特別是銷(xiāo)售預(yù)算既是預(yù)算編制的起點(diǎn)也是公司預(yù)算年度的主要目標(biāo)，而管理費(fèi)用和銷(xiāo)售費(fèi)用的發(fā)生與銷(xiāo)售預(yù)算關(guān)聯(lián)度很高，因此企業(yè)對(duì)上述三項(xiàng)預(yù)算應(yīng)依據(jù)基期數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)預(yù)算期增長(zhǎng)率進(jìn)行增量預(yù)算編制。

財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算是根據(jù)企業(yè)資金需求以及項(xiàng)目融投資的需要進(jìn)行籌資，可以一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算，因此財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算采用零基預(yù)算方法編制。

三、中小企業(yè)預(yù)算編制的流程

企業(yè)預(yù)算是在每年的10～11月份，根據(jù)企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的安排，考慮基期實(shí)際完成情況，研判所處行業(yè)的增長(zhǎng)率，確定銷(xiāo)售預(yù)算；以銷(xiāo)售預(yù)算為起點(diǎn)確定原材料采購(gòu)及生產(chǎn)預(yù)算、編制應(yīng)收款預(yù)算，在上述預(yù)算的基礎(chǔ)上考慮原材料市場(chǎng)及供應(yīng)商情況編制應(yīng)付款預(yù)算，根據(jù)預(yù)算增長(zhǎng)率確定適當(dāng)?shù)脑隽勘壤幹乒芾砑颁N(xiāo)售費(fèi)用預(yù)算；分析企業(yè)產(chǎn)能，如果可以完成當(dāng)年的產(chǎn)銷(xiāo)量計(jì)劃，就不安排資本投資預(yù)算，如果當(dāng)年產(chǎn)能不足，確定外包加工預(yù)算或者資本投資以提高產(chǎn)能滿足市場(chǎng)需要，編制投資預(yù)算；根據(jù)生產(chǎn)預(yù)算和相關(guān)薪酬政策編制工資預(yù)算；根據(jù)確定的上述預(yù)算，分析企業(yè)的信用管理，以此編制資金預(yù)算和融資預(yù)算；在完成上述分項(xiàng)預(yù)算的基礎(chǔ)上依據(jù)重要程度和優(yōu)先次序以零基預(yù)算模式編制財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算，編制現(xiàn)金預(yù)算；上述預(yù)算確立后編制預(yù)算損益表、預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算現(xiàn)金流量表。

企業(yè)預(yù)算編制完成后上報(bào)公司董事會(huì)批復(fù)，董事會(huì)批復(fù)下發(fā)文件執(zhí)行，如果董事會(huì)沒(méi)有批復(fù)，再?gòu)匿N(xiāo)售預(yù)算重新開(kāi)始編制，調(diào)整相關(guān)項(xiàng)目直至董事會(huì)批復(fù)后下發(fā)執(zhí)行。

四、中小企業(yè)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)控

為確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性管理，具體可采取如下措施：

第一，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，建立健全預(yù)算預(yù)警機(jī)制，做到事前預(yù)算、事中控制、事后評(píng)估的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制；月度及季度分析銷(xiāo)售量、銷(xiāo)售收入、以及成本費(fèi)用實(shí)際完成情況與預(yù)算進(jìn)行對(duì)比分析，以時(shí)間節(jié)點(diǎn)控制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差的項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)向管理層寫(xiě)出書(shū)面報(bào)告，責(zé)成預(yù)算責(zé)任部門(mén)分析原因、找到解決方案，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況比預(yù)算有較大變動(dòng)且不能控制的事項(xiàng)，出具專門(mén)報(bào)告報(bào)董事會(huì)審批。具體而言，預(yù)算中的管理費(fèi)用由企業(yè)總經(jīng)理辦公室負(fù)責(zé)控制、銷(xiāo)售預(yù)算和銷(xiāo)售費(fèi)用的控制由銷(xiāo)售部負(fù)責(zé)、生產(chǎn)成本及原材料消耗具體由生產(chǎn)部門(mén)和車(chē)間負(fù)責(zé)、財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)費(fèi)用及預(yù)算的分析監(jiān)控工作。

第二，通過(guò)財(cái)務(wù)的核算監(jiān)督職能，強(qiáng)化物流管理，加強(qiáng)采購(gòu)、供應(yīng)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的預(yù)算控制和監(jiān)控，提高倉(cāng)儲(chǔ)管理水平和物資周轉(zhuǎn)，減少物資壓庫(kù)占用資金，強(qiáng)化績(jī)效考核，提高投入產(chǎn)出比。

第三，建立歷史數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)分析歷史數(shù)據(jù)、調(diào)查車(chē)間成本和配比相關(guān)費(fèi)用，建立生產(chǎn)成本模型。根據(jù)預(yù)算以及企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)定額控制實(shí)際生產(chǎn)的耗費(fèi)，以此強(qiáng)化成本意識(shí)、強(qiáng)化成本的真實(shí)性、及時(shí)性和強(qiáng)化成本節(jié)約的理念，控制費(fèi)用的開(kāi)支增加企業(yè)收益。

五、中小企業(yè)預(yù)算的考核評(píng)估

基于預(yù)算考核評(píng)估對(duì)企業(yè)發(fā)展的重要性，在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)建立預(yù)算考核機(jī)制。通過(guò)有效地預(yù)算考核，調(diào)動(dòng)企業(yè)員工的積極性，使企業(yè)員工的工作集中到預(yù)算目標(biāo)上來(lái)。

第一，選擇清晰的目標(biāo)。對(duì)員工實(shí)行預(yù)算考核的目的是為了讓員工實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和要求，在年初制定預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)就要根據(jù)預(yù)算目標(biāo)對(duì)各部門(mén)進(jìn)行指標(biāo)分解，確定清晰的考核目標(biāo)。

第二，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)營(yíng)預(yù)算確定明確量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，考核目標(biāo)制定之初，就要力求避免預(yù)算考核不能推行到位，淪為走過(guò)場(chǎng)，起不到激勵(lì)和約束職能部門(mén)的管理作用。

第三，預(yù)算的考核與職工所在部門(mén)和個(gè)人利益、晉升掛鉤。沒(méi)有激勵(lì)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是沒(méi)有意義的。預(yù)算考核與部門(mén)利益、職工薪酬掛鉤，在預(yù)算考核實(shí)際操作中一般選擇共同參與的方式進(jìn)行考核?！肮餐瑓⑴c”式考評(píng)有三個(gè)顯著特征：一是業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)比較寬泛；二是崇尚360度考核，上級(jí)、下級(jí)、平級(jí)和自我都要進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且自我評(píng)價(jià)往往占有比較大的權(quán)重；三是預(yù)算考核評(píng)估結(jié)果與薪酬發(fā)放聯(lián)系緊密，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)公平公正、獎(jiǎng)罰分明可得到職工的廣泛參與。“共同參與”式預(yù)算考核評(píng)估對(duì)提高工作質(zhì)量，對(duì)團(tuán)隊(duì)精神的養(yǎng)成是有積極作用的，可以維系組織穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系，約束個(gè)人的不良行為，督促個(gè)人完成各自任務(wù)，以便團(tuán)隊(duì)整體工作的完成。

六、中小企業(yè)預(yù)算管理存在的問(wèn)題及建議

考查實(shí)行預(yù)算管理的中小企業(yè)，由于管理層對(duì)預(yù)算的重視不夠，宣傳不力，部門(mén)間溝通不到位，大部分企業(yè)存在著編制預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門(mén)事情的誤區(qū)。從預(yù)算編制到日常預(yù)算控制，都是財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)上級(jí)的要求閉門(mén)造車(chē)，與實(shí)際情況脫節(jié)，離真正的全員預(yù)算管理還有一段距離。針對(duì)以上問(wèn)題，提出如下整改意見(jiàn)：

第一，要全員參與預(yù)算編制過(guò)程。全員參與是指企業(yè)的全體員工都要直接或者間接地參與預(yù)算管理過(guò)程。就所承擔(dān)的工作而言，預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)是最為熟悉情況的。實(shí)際上，預(yù)算編制的水平如何，如何去完成預(yù)算，他們最有發(fā)言權(quán)。所以，應(yīng)當(dāng)動(dòng)員公司全體員工主動(dòng)參與預(yù)算的編制和控制，為更好地實(shí)施預(yù)算管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。同時(shí)，只有公司全體員工積極參與了預(yù)算的制定，并且得到他們重視，預(yù)算才易于被員工接受，預(yù)算管理工作的推進(jìn)才有可靠的基礎(chǔ)，才可能真正地完成預(yù)算，進(jìn)而順利地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。此外，在某種程度上，成功地動(dòng)員員工積極參與預(yù)算管理，也可以減少公司的管理當(dāng)局和其他員工之間由于信息的不對(duì)稱性可能帶來(lái)的負(fù)面影響，從而有利于做出改善管理的決策。

第二，要增強(qiáng)全員的預(yù)算意識(shí)就要對(duì)全員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。全面預(yù)算是全員參與的預(yù)算管理，其推行既是一個(gè)技術(shù)性系統(tǒng)管理工具的導(dǎo)入，也是一個(gè)管理觀念的變革，在這兩方面都需要對(duì)全員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。培訓(xùn)應(yīng)針對(duì)不同員工而有所側(cè)重。對(duì)于在推行過(guò)程中起著系統(tǒng)設(shè)計(jì)、推廣實(shí)行等主導(dǎo)作用的中高層員工，應(yīng)聘請(qǐng)外部經(jīng)驗(yàn)豐富的講師來(lái)對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，有條件時(shí)可以讓他們到其他已實(shí)行預(yù)算管理的企業(yè)去學(xué)習(xí)，之后進(jìn)行內(nèi)部研討交流，以共同確定企業(yè)全面預(yù)算管理的總體思路。

第三，預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)包括企業(yè)所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。不僅考慮資金的供給、成本費(fèi)用的控制，還要考慮目標(biāo)客戶的需求、企業(yè)自身生產(chǎn)能力、原材料、人力資源及能源等資源間的協(xié)調(diào)和配置。只有在業(yè)務(wù)預(yù)算即有銷(xiāo)售和生產(chǎn)預(yù)算、成本預(yù)算、資本預(yù)算的基礎(chǔ)上形成現(xiàn)金流量預(yù)算，才能合理預(yù)測(cè)、統(tǒng)籌安排企業(yè)的資源，才能將資源的使用與相關(guān)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)以達(dá)到有效控制，保證企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇2

關(guān)鍵詞：企業(yè)；資金；預(yù)算；管理；零基預(yù)算

公司財(cái)務(wù)管理的核心是研究資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律并優(yōu)化資源配置。資金運(yùn)動(dòng)是企業(yè)的“血液循環(huán)”系統(tǒng)，“血液循環(huán)”是否暢通，無(wú)疑是關(guān)系公司“生命”的問(wèn)題。因此資金管理具有舉足輕重的作用。而資金預(yù)算管理更是重中之重，只有抓住資金預(yù)算管理這個(gè)中心，采取行之有效的管理和控制措施，疏通資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，才能提高我公司經(jīng)濟(jì)效益。

一、貴州永潤(rùn)煤業(yè)有限公司資金預(yù)算管理的現(xiàn)狀

貴州永潤(rùn)煤業(yè)有限公司成立于2011年1月，成立較晚，暫時(shí)沒(méi)有一套完整科學(xué)的資金預(yù)算管理體系。目前的實(shí)際工作中，缺乏資金管理意識(shí)，雖然對(duì)資金的重要性都認(rèn)同，但是，仍然缺少資金時(shí)間價(jià)值觀念和現(xiàn)金流量觀念，缺乏詳細(xì)的資金使用計(jì)劃和財(cái)務(wù)分析方法，在資金的使用和分配上缺少科學(xué)性，資金使用隨意性較大，不能對(duì)資金使用的事前、事中、事后進(jìn)行控制，致使現(xiàn)金預(yù)算誤差率較大。按照資金“年預(yù)算，月平衡，周調(diào)度，日安排”的要求，如何以全面預(yù)算管理為基礎(chǔ)，采取行之有效的管理和控制措施，疏通資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使財(cái)會(huì)人員從資金運(yùn)用項(xiàng)目的單純“把關(guān)”審定變?yōu)橹苯訁⑴c，變事后“監(jiān)督”為立項(xiàng)決策，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，減少盲目性，加強(qiáng)資金的預(yù)算管理，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益是我公司面臨的重大課題。

二、目前采取的具體措施

為了落實(shí)集團(tuán)公司貨幣資金預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，開(kāi)源節(jié)流，提高資金使用效率，根據(jù)《河南煤業(yè)化工集團(tuán)有限責(zé)任公司貨幣資金預(yù)算編制辦法》、《永城煤電控股集團(tuán)有限公司貨幣資金管理辦法補(bǔ)充規(guī)定》及《永貴能源開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司貨幣資金預(yù)算編制辦法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我礦實(shí)際情況，制定了《貴州永潤(rùn)煤業(yè)有限公司資金預(yù)算編制辦法》，并成立了預(yù)算管理委員會(huì)，逐步解決公司目前資金預(yù)算存在的主要問(wèn)題，具體措施如下：

1.堅(jiān)決執(zhí)行集團(tuán)公司收支兩條線和資金預(yù)算管理的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)資金的日常管理，嚴(yán)肅貨幣資金審批制度，規(guī)范貨幣資金使用流程，全力保障資金安全和高效運(yùn)行。

2.各科室每月23號(hào)前要指定專人編制次月的資金預(yù)計(jì)使用情況表，在科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后交到財(cái)務(wù)科，否則視為下月沒(méi)有付款要求，下月財(cái)務(wù)不予辦理相關(guān)資金付款業(yè)務(wù)。

3.每月24號(hào)召開(kāi)資金預(yù)算會(huì)議，各相關(guān)科室將下月收入支出情況進(jìn)行討論并最終確定下月預(yù)算數(shù)。

4.各科室要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)相關(guān)數(shù)據(jù)，差異率不得超過(guò)10%，財(cái)務(wù)科將根據(jù)差異率進(jìn)行相關(guān)考核，以此確定獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)。各科室在編報(bào)預(yù)算時(shí)，必須列出明細(xì)并說(shuō)明原因，尤其是下月有緊急付款事項(xiàng)時(shí)，更需列出充分的理由，否則不予支付。

5.下月24號(hào)左右資金預(yù)算批復(fù)下來(lái)之后，召開(kāi)相關(guān)科室資金支付平衡會(huì)議，在月底集中付款，做到公開(kāi)、公證，杜絕支付人情款。

6.推行成本費(fèi)用不可突破法。預(yù)算目標(biāo)按一定的層次、范圍進(jìn)行分解后，預(yù)算期內(nèi)確定的成本費(fèi)用預(yù)算如招待費(fèi)、差旅費(fèi)等一般不能超支，如果超支，財(cái)務(wù)人員有權(quán)拒付，如有特殊情況確需超支，必須按程序申請(qǐng)，報(bào)送公司預(yù)算管理委員會(huì)研究決定后，再逐級(jí)報(bào)送集團(tuán)公司增加預(yù)算，確保成本費(fèi)用項(xiàng)目支出得到有效控制，保證公司年度各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

7.實(shí)行定期報(bào)告制度。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各預(yù)算責(zé)任單位要及時(shí)檢查、追蹤預(yù)算執(zhí)行情況，掌握、分析預(yù)算與實(shí)際的差異，對(duì)存在的問(wèn)題提出改進(jìn)的措施，定期向預(yù)算管理委員會(huì)報(bào)告，由其匯總整理后形成綜合的預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告。

三、貴州永潤(rùn)煤業(yè)有限公司2013年資金預(yù)算推行零基預(yù)算

所謂零基預(yù)算是指在編制成本費(fèi)用預(yù)算時(shí)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出為零作為出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的一種方法。零基預(yù)算是解決資金預(yù)算管理問(wèn)題的行之有效的方法，企業(yè)在編制經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)，由于各種特定需要，除了組織全面預(yù)算外，還可以針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的某項(xiàng)具體內(nèi)容，按照其方法來(lái)編制預(yù)算。在諸多預(yù)算方法中，零基預(yù)算是相對(duì)較為獨(dú)特的一種資金預(yù)算管理方法，它能夠針對(duì)企業(yè)預(yù)算中不必要的浪費(fèi)，解決預(yù)算增加容易、減少困難的難題，從而將企業(yè)的有限資源進(jìn)行重點(diǎn)分配、及時(shí)改進(jìn)預(yù)算策略。

1.零基預(yù)算的特點(diǎn)及其與其他預(yù)算方法的比較

零基預(yù)算就是“以零為基礎(chǔ)編制的計(jì)劃與預(yù)算”的簡(jiǎn)稱，它的基本思想是在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)于所有的預(yù)算均以零為基點(diǎn)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間產(chǎn)生的費(fèi)用或費(fèi)用額，從根本上研究、分析每項(xiàng)預(yù)算是否有支出的必要性和支出數(shù)額的大小。它和其他預(yù)算方法相比較有以下幾點(diǎn)不同：

（1）出發(fā)點(diǎn)不同。傳統(tǒng)預(yù)算法以現(xiàn)有費(fèi)用開(kāi)支數(shù)為基礎(chǔ)，在現(xiàn)有預(yù)算的基礎(chǔ)上根據(jù)具體情況作增減。零基預(yù)算量以零為基點(diǎn)，根據(jù)預(yù)測(cè)的未來(lái)業(yè)務(wù)量和費(fèi)用額、收益率來(lái)確定各種預(yù)算水平。

（2）傳統(tǒng)預(yù)算調(diào)整法著重從預(yù)算金額角度考慮問(wèn)題，先大概確定預(yù)算基數(shù)，分析業(yè)務(wù)活動(dòng)是為了對(duì)之適量增減。零基預(yù)算從業(yè)務(wù)角度考慮問(wèn)題，按照企業(yè)各部門(mén)工作的重要程度預(yù)算資金，強(qiáng)調(diào)為什么開(kāi)展某項(xiàng)業(yè)務(wù)。

（3）傳統(tǒng)預(yù)算調(diào)整法對(duì)新增加的業(yè)務(wù)活動(dòng)，一般只單獨(dú)考慮新增加業(yè)務(wù)本身的問(wèn)題，沒(méi)有與預(yù)算的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行比較，往往預(yù)算總額不增加，新業(yè)務(wù)就不能開(kāi)展。零基預(yù)算把原有業(yè)務(wù)活動(dòng)和增加業(yè)務(wù)活動(dòng)都看成是整體的一部分，根據(jù)整體利益原則，確定新老業(yè)務(wù)的重要程度，分配預(yù)算資金。零基預(yù)算編制時(shí)，削減原有業(yè)務(wù)和增添新業(yè)務(wù)是經(jīng)常發(fā)生的正常情況。

2.零基預(yù)算的方法步驟

（1）提出預(yù)算目標(biāo)。在編制預(yù)算以前，要根據(jù)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，結(jié)合市場(chǎng)調(diào)查和我公司的實(shí)際情況，提出當(dāng)年總體目標(biāo)和預(yù)算設(shè)想，并對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)提出具體要求，在充分醞釀?dòng)懻摰幕A(chǔ)上，提出必需安排的預(yù)算項(xiàng)目，并說(shuō)明其性質(zhì)、目的，同時(shí)，以零為基礎(chǔ)，詳細(xì)提出各預(yù)算項(xiàng)目所需要的開(kāi)支或費(fèi)用。

（2）對(duì)所提方案進(jìn)行成本效益分析。將全部提出的費(fèi)用項(xiàng)目分為必須足額支出的費(fèi)用項(xiàng)目和可以增減費(fèi)用額的費(fèi)用項(xiàng)目，對(duì)每一個(gè)可以增減費(fèi)用額的費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，以其所得和所耗費(fèi)進(jìn)行計(jì)算對(duì)比結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)該預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，按照成本效益率排列所有預(yù)算項(xiàng)目的先后次序，權(quán)衡輕重，決定取向。

（3）對(duì)方案評(píng)定等級(jí)分配資金、落實(shí)預(yù)算。公司所屬各個(gè)預(yù)算單位的全部方案需要綜合審查，并對(duì)各個(gè)預(yù)算單位所提方案進(jìn)行分類排列，確定等級(jí)次序。一般來(lái)說(shuō)凡屬于生產(chǎn)正常必需的項(xiàng)目以及制度合同規(guī)定的項(xiàng)目，這些必須足額支出的費(fèi)用項(xiàng)目應(yīng)劃入第一類，屬于必要項(xiàng)目。凡是對(duì)于提高質(zhì)量、增加產(chǎn)量、降低成本、增加收入有關(guān)的項(xiàng)目，應(yīng)列入第二類，屬于需要項(xiàng)目，應(yīng)給予優(yōu)先安排。凡是效果不太顯著又不影響正常工作開(kāi)展的項(xiàng)目列為第三類，屬于合理項(xiàng)目，應(yīng)盡可能地安排。根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目分類排隊(duì)以后，結(jié)合公司可供動(dòng)用的資金來(lái)源，將公司可動(dòng)用的資金在各有關(guān)項(xiàng)目之間進(jìn)行合理分配，并編制零基預(yù)算表。

通過(guò)上述對(duì)比與分析，可以看出零基預(yù)算具有以下優(yōu)點(diǎn)：

（1）促使各部門(mén)根據(jù)預(yù)算精打細(xì)算，量力而行，提高資金使用效果，特別是通過(guò)成本效益分析能使各項(xiàng)工作安排更加講究實(shí)效。

（2）按照可以動(dòng)用的財(cái)力資源數(shù)額，結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)特點(diǎn)和重要程度進(jìn)行安排，能保證資金使用更加合理。

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇3

[關(guān)鍵詞] 油田企業(yè) 預(yù)算建議

一、我國(guó)油田企業(yè)資金預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

1.預(yù)算投入總額短缺，預(yù)算方法不科學(xué)。預(yù)算投入總額短缺，預(yù)算方法不科學(xué)導(dǎo)致企業(yè)的短期行為愈演愈烈。一方面，預(yù)算投入總額不足的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，理論與實(shí)際之間的差額難以彌合，成為計(jì)劃性潛虧(或先天性潛虧)的直接原因；另一方面，企業(yè)改制上市后，仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“需求增長(zhǎng)型”預(yù)算模式，預(yù)算方法不夠科學(xué)。多年來(lái)，油田下達(dá)各二級(jí)單位的成本預(yù)算指標(biāo)，都是以上年的預(yù)算水平為基數(shù)，加減一些變動(dòng)因素得出的。這種方法以歷史資料作為評(píng)判現(xiàn)在和未來(lái)的依據(jù)，靠行政命令式的百分比來(lái)壓縮支出，缺乏對(duì)以往費(fèi)用發(fā)生情況合理性的全面分析，使預(yù)算中某些不合理因素長(zhǎng)期得不到克服。一些單位成本水分過(guò)大，伸手要成本的思想還很?chē)?yán)重。這種預(yù)算模式本身固有的缺陷，難以兼顧不同單位的實(shí)際差異和降本潛力，在操作過(guò)程中往往搞“一刀切”，甚至還出現(xiàn)了“鞭打快牛”的情況，成本預(yù)算額度連年下調(diào)，企業(yè)正常的資金需求得不到保障。

2.未實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，存在預(yù)算失控問(wèn)題。我國(guó)油田企業(yè)實(shí)行預(yù)算管理，也相應(yīng)建立起監(jiān)管體系，取得了很好的效果，但如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管仍是一個(gè)棘手的問(wèn)題。主要問(wèn)題，一是目前的監(jiān)管仍然是事后的監(jiān)管、報(bào)表的監(jiān)管、財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)自己的監(jiān)管，監(jiān)管游離于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之外，監(jiān)管效果小就是必然；其次，信息不對(duì)稱，監(jiān)管者無(wú)法掌握被監(jiān)管者的信息，不能夠及時(shí)、有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。油田企業(yè)在預(yù)算管理過(guò)程中，許多單位把預(yù)算管理看作一項(xiàng)任務(wù)，從觀念、認(rèn)識(shí)上沒(méi)有重視起來(lái)，在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了預(yù)算約束軟化、執(zhí)行過(guò)程流于形式的現(xiàn)象。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，部分費(fèi)用存在責(zé)權(quán)不清、責(zé)任轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，使經(jīng)營(yíng)主體的積極性大打折扣。在這種狀況下，下級(jí)管理者把生產(chǎn)任務(wù)作為中心任務(wù)，忽視了經(jīng)濟(jì)效益；或者把前一過(guò)程的責(zé)任預(yù)算轉(zhuǎn)移到別處，把虧損向后推移，這就不可避免地出現(xiàn)短期行為，影響了預(yù)算管理作用的發(fā)揮。

3.執(zhí)行結(jié)果考核不全面，缺乏預(yù)算分析。油田企業(yè)的預(yù)算考核指標(biāo)與工資掛鉤比例低，絕對(duì)額小。大多數(shù)單位考核指標(biāo)主要是與獎(jiǎng)金掛鉤，且經(jīng)常出現(xiàn)不兌現(xiàn)情況。在目前石油企業(yè)高工資、低獎(jiǎng)金的收入結(jié)構(gòu)下，即使再嚴(yán)考核、硬兌現(xiàn)，其力度仍十分有限。責(zé)權(quán)利的不夠統(tǒng)一從制度上影響了預(yù)算管理的效果。油田企業(yè)還缺少預(yù)算執(zhí)行后的分析工作，簡(jiǎn)單地認(rèn)為個(gè)別項(xiàng)目超出了預(yù)算就是不合理的，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行客觀的具體的分析，也沒(méi)有通過(guò)信息反饋了解預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中遇到的困難，更無(wú)法根據(jù)問(wèn)題所在對(duì)癥下藥。

二、油田企業(yè)加強(qiáng)資金預(yù)算管理的建議

1.采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。油田企業(yè)業(yè)務(wù)復(fù)雜，在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合各單位實(shí)際情況，根據(jù)費(fèi)用定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，分別采用零基預(yù)算或彈性預(yù)算等各種方法，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

傳統(tǒng)預(yù)算法存在著一個(gè)無(wú)法克服的弊端，即缺乏對(duì)以往費(fèi)用發(fā)生情況合理性的全面分析，認(rèn)為發(fā)生的就是合理的，使費(fèi)用預(yù)算中某些不合理因素長(zhǎng)期得不到克服，其科學(xué)性和可信度受到質(zhì)疑。因此，采用零基預(yù)算法代替?zhèn)鹘y(tǒng)預(yù)算法是非常必要和迫切的。在編制零基預(yù)算時(shí)，所有的預(yù)算都以零為起點(diǎn)，根據(jù)預(yù)測(cè)的未來(lái)業(yè)務(wù)量，費(fèi)用額和收益率來(lái)確定各種預(yù)算水平。它要求預(yù)算編制人員從根本上分析各項(xiàng)預(yù)算是不是有支出的必要，支出應(yīng)控制在多少數(shù)額以內(nèi)，按照企業(yè)各部門(mén)的重要程度預(yù)算資金，強(qiáng)調(diào)為什么開(kāi)展某項(xiàng)業(yè)務(wù)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間的費(fèi)用項(xiàng)目及各項(xiàng)目的發(fā)生額。

由于零基預(yù)算要耗用大量的時(shí)間和精力，油田企業(yè)有自己的特點(diǎn)，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，技術(shù)上也不夠成熟，目前大范圍推行難度較大，在實(shí)際操作中，可暫時(shí)采取將零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相結(jié)合的辦法，也可以選定銷(xiāo)售、管理部門(mén)的某一機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，然后再在全部門(mén)推行。

2.擴(kuò)大預(yù)算編制參與層面?？茖W(xué)的預(yù)算編制過(guò)程需要內(nèi)部信息在部門(mén)之間、在企業(yè)管理層與執(zhí)行層之間，甚至員工之間進(jìn)行流動(dòng)，綜合企業(yè)內(nèi)部的所有信息，求得最優(yōu)解。所以企業(yè)編制預(yù)算應(yīng)該擴(kuò)大參與層面，積極鼓勵(lì)員工提供意見(jiàn)。預(yù)算的執(zhí)行層、一線的操作人員、技術(shù)人員和基層的生產(chǎn)管理人員最了解生產(chǎn)工藝過(guò)程，最清楚降耗增效的途徑和方法。經(jīng)過(guò)員工參與編制的預(yù)算可使管理層與執(zhí)行層相互溝通，減少預(yù)算執(zhí)行的障礙。因此要讓各部門(mén)參與到預(yù)算的制定中來(lái)，促進(jìn)信息最大范圍的流動(dòng)，使預(yù)算編制的溝通更為細(xì)致，增加預(yù)算的科學(xué)性和可操作性。

3.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵，預(yù)算監(jiān)控是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督和控制。資金預(yù)算編制得再科學(xué)、再完善，如果不能認(rèn)真執(zhí)行也是毫無(wú)用處的。因此，企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，確保預(yù)算發(fā)揮應(yīng)有功效。各單位應(yīng)采取有效的手段和措施監(jiān)督控制預(yù)算的執(zhí)行，并根據(jù)變化的情況，實(shí)事求是地調(diào)整有關(guān)子預(yù)算目標(biāo)，要將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行層層分解，使最基層的員工都能切實(shí)感受到預(yù)算管理的壓力。技術(shù)指標(biāo)要根據(jù)實(shí)際要求分解到各車(chē)間、班組。同時(shí)在時(shí)間上要將年度預(yù)算指標(biāo)分解到季度、月度或每周以加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的控制，并不斷督促檢查各責(zé)任中心進(jìn)一步控制消耗、節(jié)約支出，以保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

為了解決預(yù)算水分太大，容易出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)浪費(fèi)現(xiàn)象和突擊花錢(qián)這一問(wèn)題，油田企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格審查預(yù)算，這是執(zhí)行預(yù)算的根本保證。審核預(yù)算要過(guò)細(xì)，上級(jí)應(yīng)組織有關(guān)專業(yè)人員、業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員下去面對(duì)面逐項(xiàng)分析解剖，逐項(xiàng)測(cè)算核實(shí)預(yù)算費(fèi)用。凡屬于巧立名目的要砍下來(lái)，漏掉的要追加上去；屬于虛報(bào)冒領(lǐng)的費(fèi)用要砍下來(lái)，確實(shí)漏掉的費(fèi)用在審核預(yù)算時(shí)要準(zhǔn)予追加。鑒于各二級(jí)單位在資金使用上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，可采用各單位相互審核的方式，這樣節(jié)約了開(kāi)支，又可以增加審查工作的透明度，避免審查工作流于形式。

4.完善內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化預(yù)算差異分析。內(nèi)部審計(jì)是油田預(yù)算管理運(yùn)行體系的一個(gè)顯著特點(diǎn)。沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)，就無(wú)法保障預(yù)算信息的真實(shí)和完整。審計(jì)監(jiān)督指的是審計(jì)部門(mén)對(duì)下級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行常規(guī)抽樣審計(jì)、缺席規(guī)范審計(jì)（檢查制度規(guī)范的執(zhí)行情況），以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題。

作為獎(jiǎng)罰依據(jù)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及其評(píng)價(jià)的真實(shí)性是促使預(yù)算作用發(fā)揮的重要前提，為此，油田企業(yè)首先應(yīng)該加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部控制制度建設(shè)。良好的內(nèi)部控制制度可以使會(huì)計(jì)核算提供較為準(zhǔn)確的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。其次，油田企業(yè)應(yīng)該提高內(nèi)部審計(jì)人員的地位，使內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)中有較強(qiáng)的權(quán)威性和獨(dú)立性，并強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果(即實(shí)際結(jié)果)和預(yù)算的比較，以及產(chǎn)生預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果差異分析的審計(jì)。最后，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，作為對(duì)預(yù)算執(zhí)行者獎(jiǎng)罰的依據(jù)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該是先將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算進(jìn)行比較，找出差異，然后針對(duì)差異進(jìn)行分析。

參考文獻(xiàn)：

[1]王京紅:企業(yè)集團(tuán)預(yù)算管理系統(tǒng)構(gòu)建.《財(cái)會(huì)與審計(jì)》,2002.1

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇4

一、當(dāng)前財(cái)政資金管理中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革不斷深入，財(cái)政資金管理逐步進(jìn)行了改革，但由于政府行為不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)利益部門(mén)化嚴(yán)重，運(yùn)行體制有缺陷，財(cái)政資金管理仍然存在許多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

(一)預(yù)算編制不完整

1.部門(mén)預(yù)算尚未真正建立。預(yù)算編制沒(méi)有以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，有的部門(mén)沒(méi)有編制預(yù)算，有的預(yù)算支出項(xiàng)目沒(méi)有落實(shí)到具體部門(mén)和單位。這種狀況造成預(yù)算數(shù)和實(shí)際支出數(shù)出入較大。

2.沒(méi)有實(shí)行綜合預(yù)算管理。預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金相脫離，預(yù)算外資金沒(méi)有與預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，預(yù)算仍然是預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”，沒(méi)有形成真正的財(cái)政綜合預(yù)算。

3.零基預(yù)算僅限于形式。零基預(yù)算僅限于形式，沒(méi)有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。實(shí)行零基預(yù)算的部分單位，在編制預(yù)算時(shí)，存在以收定支現(xiàn)象。預(yù)算外資金收入多的單位，沒(méi)有以本單位實(shí)際需要支出安排預(yù)算，而是虛編預(yù)算支出，預(yù)算支出水分較大，致使零基預(yù)算變成泡沫預(yù)算。

4.預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前編制的預(yù)算線條比較粗，只有總項(xiàng)目，沒(méi)有明細(xì)項(xiàng)，文字說(shuō)明欠缺或不夠具體，預(yù)算資金用途不夠明確，公務(wù)經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)資金分類不清，預(yù)算編制透明度差，不便于管理和監(jiān)督。

(二)預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

1.預(yù)算剛性差。目前編制的預(yù)算僅以解決人員經(jīng)費(fèi)為主，設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和各種建設(shè)支出年初做預(yù)算安排時(shí)基本未列入預(yù)算，對(duì)罰沒(méi)款收入實(shí)行比例返還政策，臨時(shí)性預(yù)算追加較多，預(yù)算雖經(jīng)法定程序，但預(yù)算隨意性調(diào)整較大。

2.預(yù)算執(zhí)行不及時(shí)。由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目預(yù)算編制不準(zhǔn)確，有些項(xiàng)目很難落到實(shí)處，存在著當(dāng)年安排的資金滯留現(xiàn)象。對(duì)上級(jí)撥付的專項(xiàng)資金，因項(xiàng)目安排未落實(shí)到位，或項(xiàng)目進(jìn)度慢，或地方配套不到位，縣財(cái)政不能撥付，影響專項(xiàng)資金的使用效率。

3.預(yù)算外資金體外循環(huán)。所謂“體外循環(huán)”，是指預(yù)算外資金沒(méi)有真正意義上納入預(yù)算管理，獨(dú)自運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在預(yù)算外資金雖然實(shí)行了收支兩條線管理，但從實(shí)際執(zhí)行情況看，預(yù)算外資金收入按單位分戶核算，對(duì)其收入除了提取少量政府調(diào)節(jié)基金外，收入基本上歸執(zhí)收單位使用，沒(méi)有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，實(shí)際上是“誰(shuí)收費(fèi)，誰(shuí)受益”，預(yù)算外資金大部分用于消費(fèi)性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配嚴(yán)重不公，產(chǎn)生腐敗行為。

4.政府采購(gòu)制度有待規(guī)范。目前貨物采購(gòu)沒(méi)有編制年度政府采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)項(xiàng)目都是由采購(gòu)單位根據(jù)需求提出采購(gòu)申請(qǐng)，報(bào)政府采購(gòu)辦公室審批，采購(gòu)單位自行采購(gòu)，無(wú)法形成統(tǒng)一的批量規(guī)模。工程和服務(wù)項(xiàng)目尚缺乏規(guī)范，有待進(jìn)一步完善。

(三)預(yù)算監(jiān)督不到位

1.外部監(jiān)督不夠深入。外部監(jiān)督主要是人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。目前人大監(jiān)督僅局限于形式上程序上的監(jiān)督，缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)是政府的組成部門(mén)，就同級(jí)財(cái)政審計(jì)而言，是政府的內(nèi)部審計(jì)，財(cái)政部門(mén)的行為絕大多數(shù)都是政府的行為。每年的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督僅停留在預(yù)算執(zhí)行合法性和合規(guī)性上，監(jiān)督不能完全到位，沒(méi)有深入到預(yù)算編制的合理性上，對(duì)財(cái)政資金使用的公平性和合理性，缺乏科學(xué)有效的評(píng)價(jià)。

2.財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有待完善。外部監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是一種事前、事中監(jiān)督，平時(shí)直接監(jiān)督部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況。但從目前情況看，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督也僅限于表面化，對(duì)財(cái)政資金的效益性缺乏有效的分析，尚未發(fā)揮出財(cái)政監(jiān)督的應(yīng)有作用。

3.監(jiān)督主體相互不協(xié)調(diào)。人大與審計(jì)以及財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督這三個(gè)監(jiān)督主體的信息溝通和協(xié)調(diào)聯(lián)系有待完善。

4.社會(huì)監(jiān)督欠缺。目前預(yù)算編制主要由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行，編制的預(yù)算經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，尚未對(duì)社會(huì)公開(kāi)，財(cái)政預(yù)算信息披露不及時(shí)、不全面，處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，沒(méi)有真正做到公開(kāi)透明，不利于社會(huì)公眾監(jiān)督。

二、針對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金管理現(xiàn)狀，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架

(一)改進(jìn)和完善預(yù)算編制

1.實(shí)行嚴(yán)格的部門(mén)預(yù)算管理。一是改進(jìn)預(yù)算編制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合。預(yù)算編制要以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，財(cái)政預(yù)算從部門(mén)編起，從基層單位編起。二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門(mén)，預(yù)算管理以部門(mén)為依托，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門(mén)。

2.在財(cái)力分配上推行綜合預(yù)算管理。預(yù)算的完整性是政府理財(cái)?shù)囊粭l重要準(zhǔn)則，財(cái)政部門(mén)作為政府理財(cái)機(jī)構(gòu)，對(duì)一切以政府為主體的資金收支活動(dòng)，均應(yīng)視作財(cái)政活動(dòng)而予以全面反映和管理，不應(yīng)在預(yù)算之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。要深化預(yù)算管理改革，積極探索綜合預(yù)算管理的新路子，統(tǒng)籌安排一般預(yù)算資金與預(yù)算外資金，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控資金的能力，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理，編制綜合財(cái)政預(yù)算。

3.支出預(yù)算實(shí)行徹底零基預(yù)算。各類預(yù)算支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算出每一科目和款項(xiàng)的支出需求。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，按其行使公共職能所必需的支出水平，分類分檔按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算；對(duì)基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性?？詈徒逃?、科學(xué)、衛(wèi)生、文化廣播及其他部門(mén)的公共事業(yè)性專項(xiàng)支出，考慮財(cái)力狀況和社會(huì)發(fā)展需要，分類編排，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目。

4.整合專項(xiàng)資金，集中財(cái)力辦大事。目前部分專項(xiàng)資金預(yù)算安排重點(diǎn)不夠突出，資金使用方向沒(méi)有充分體現(xiàn)財(cái)政資金的特點(diǎn)，資金使用效益還沒(méi)有有效發(fā)揮。應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算管理，科學(xué)合理地安排專項(xiàng)資金。資金投向以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)，突出重點(diǎn)，減少零星項(xiàng)目，按照集中財(cái)力辦大事的原則，對(duì)部門(mén)管理的專項(xiàng)資金，按用途整合。對(duì)不同部門(mén)管理的專項(xiàng)資金，逐步實(shí)現(xiàn)同類資金歸口統(tǒng)一管理，對(duì)使用方向相近的各類財(cái)政性資金，部門(mén)間協(xié)調(diào)進(jìn)行整合，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，共同匹配優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目。

(二)強(qiáng)化和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行

1.強(qiáng)化預(yù)算剛性，嚴(yán)格控制預(yù)算追加。財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)改變過(guò)去嚴(yán)預(yù)算、寬追加的分配觀念，在綜合分析的基礎(chǔ)上，合理制定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，要求各預(yù)算單位在上報(bào)年度預(yù)算時(shí)盡可能地考慮周全，從根本上減少或杜絕預(yù)算執(zhí)行中的追加。預(yù)算一經(jīng)確定，要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，沒(méi)有預(yù)算不得隨意支出，不能先支后報(bào)。各項(xiàng)預(yù)算支出要按照批復(fù)的預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得突破預(yù)算，不得隨意調(diào)整挪用。對(duì)于一些臨時(shí)性且確需要在年內(nèi)開(kāi)支的新增支出項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整的，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，按規(guī)定程序報(bào)批。

2.深化“收支兩條線”改革，實(shí)行收支脫鉤管理。對(duì)有預(yù)算外資金收入和罰款的部門(mén)，要將其所有收支都納入預(yù)算，對(duì)部門(mén)收入與經(jīng)費(fèi)實(shí)行脫鉤管理，徹底改變部門(mén)單位經(jīng)費(fèi)與行政事業(yè)性收費(fèi)和罰款收入掛鉤的辦法。對(duì)于執(zhí)收和執(zhí)罰工作中確需的公用經(jīng)費(fèi)，財(cái)政根據(jù)實(shí)際需要，實(shí)行預(yù)算管理，予以保障。嚴(yán)禁部門(mén)單位將收費(fèi)和罰款收入與個(gè)人獎(jiǎng)金掛鉤，堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款行為，促進(jìn)部門(mén)單位優(yōu)化服務(wù)、公正執(zhí)法，維護(hù)政府形象。

3.推進(jìn)政府采購(gòu)工作規(guī)范化。全面貫徹落實(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，依法規(guī)范政府采購(gòu)行為，所有使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、勞務(wù)和工程項(xiàng)目，都編制采購(gòu)預(yù)算，納入部門(mén)和單位的年度預(yù)算之中。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)控，改進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)，縮短采購(gòu)周期，努力提高政府采購(gòu)的質(zhì)量與效率。

4.建立和完善財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度。從審計(jì)情況看，消費(fèi)性支出每年呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。對(duì)部分消費(fèi)性開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，缺少相應(yīng)的規(guī)范的管理制度，一定程度上造成了財(cái)政性資金的鋪張浪費(fèi)。要建立和完善財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，增強(qiáng)約束機(jī)制，對(duì)消費(fèi)性開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)真正做到有章可循，有規(guī)可依，控制消費(fèi)性支出，杜絕損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

(三)深化和加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督

1.深化外部監(jiān)督。人大和審計(jì)部門(mén)要充分履行憲法和法律賦予的職責(zé)，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。人大要從單一程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合；審計(jì)部門(mén)從低層次監(jiān)督向高層次監(jiān)督轉(zhuǎn)化，同時(shí)人大要支持審計(jì)部門(mén)監(jiān)督，促進(jìn)審計(jì)部門(mén)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職能，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的應(yīng)有作用。

2.加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。一是加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范自身理財(cái)行為。每筆財(cái)政資金從申請(qǐng)審批、撥付、使用都要規(guī)范、透明，加強(qiáng)會(huì)計(jì)部門(mén)內(nèi)部控制的制度建設(shè)。二是抓好專項(xiàng)資金監(jiān)督檢查，保證?？顚Ｓ?。應(yīng)切實(shí)加大對(duì)專項(xiàng)資金的檢查力度，抓住重點(diǎn)，尤其是對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)資金要加強(qiáng)監(jiān)督，保證其按規(guī)定使用。三是抓好部門(mén)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范部門(mén)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作。各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)有效監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)應(yīng)以專項(xiàng)檢查、重點(diǎn)抽查的方式對(duì)部門(mén)財(cái)務(wù)管理以及專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

3.加強(qiáng)人大與審計(jì)部門(mén)、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的密切配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)、完整地向人大和審計(jì)部門(mén)報(bào)告財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，以及收支進(jìn)度等，自覺(jué)接受人大和審計(jì)的監(jiān)督。

4.增強(qiáng)預(yù)算的公開(kāi)性、透明度。條件成熟時(shí)，預(yù)算編制實(shí)行聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，適時(shí)適當(dāng)公布財(cái)政預(yù)算信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，樹(shù)立民主理財(cái)、依法行政的法制觀念。

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇5

與企業(yè)單位的營(yíng)利性目標(biāo)不同，作為非營(yíng)利性組織，事業(yè)單位以公共效益最大化為目標(biāo)。相對(duì)應(yīng)的，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)則更注重資產(chǎn)的安全性及其使用的有效性。預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理及合同管理作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的幾大功能模塊，是推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要舉措。而財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)檢查，則作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的總結(jié)與反饋，綜合反映了各功能模塊運(yùn)行的效率和效果，并通過(guò)對(duì)分析和檢查結(jié)果的利用，實(shí)現(xiàn)各功能模塊運(yùn)行的優(yōu)化與完善，從而進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，形成事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理建設(shè)的良性循環(huán)。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》以及《政府會(huì)計(jì)制度》等文件的印發(fā)和實(shí)施，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理在制度上逐漸趨于規(guī)范化。其中，內(nèi)部控制規(guī)范通過(guò)制度、措施、程序的制定和執(zhí)行，將對(duì)錯(cuò)誤和舞弊風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控前置化；政府會(huì)計(jì)制度則借鑒企業(yè)核算中的權(quán)責(zé)發(fā)生制，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)報(bào)告列報(bào)的全面性，提高了信息披露的可靠性和相關(guān)性。但在實(shí)際執(zhí)行中，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中仍表現(xiàn)出一些值得探討的問(wèn)題，需要相關(guān)制度規(guī)范的進(jìn)一步完善和管理水平的進(jìn)一步提高。本文將就這些問(wèn)題展開(kāi)論述，并提出對(duì)策建議，以期為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化提供參考。

2事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

2.1預(yù)算管理方面

第一，預(yù)算編制方法的科學(xué)性。預(yù)算的編制可分為增量預(yù)算法和零基預(yù)算法，零基預(yù)算法雖然有助于增加預(yù)算編制的合理性，但也加大了預(yù)算編制的工作量。如果過(guò)于關(guān)注準(zhǔn)確度而忽視時(shí)間、人工等成本開(kāi)支，則可能影響預(yù)算編制的時(shí)效性，且若測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，同樣可能影響零基預(yù)算法編制結(jié)果的合理性。第二，預(yù)算編制審核的客觀性。預(yù)算編制的審核需要具備一定的業(yè)務(wù)知識(shí)，并充分利用前期比較信息。如果財(cái)務(wù)管理部門(mén)的預(yù)算管理人員缺乏對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)的了解，在無(wú)第三方介入的情況下，則可能導(dǎo)致預(yù)算審核的低效以及預(yù)算編制的隨意性。第三，預(yù)算執(zhí)行的有序性。預(yù)算在全面、準(zhǔn)確編制的基礎(chǔ)上，還需要嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行來(lái)推動(dòng)。如果預(yù)算支出無(wú)計(jì)劃，則可能造成年末預(yù)算的突擊執(zhí)行，忽視資金的使用效益。這也反映出預(yù)算編制質(zhì)量的重要性，高質(zhì)量編制的預(yù)算以全年支出的充分計(jì)劃為基礎(chǔ)，是預(yù)算執(zhí)行有序性的保障。第四，預(yù)算考核的反饋?zhàn)饔?。?duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的考核及結(jié)合考核結(jié)果制定獎(jiǎng)懲措施，是提高預(yù)算管理水平的途徑之一，同時(shí)也是保證業(yè)務(wù)部門(mén)和人員提高預(yù)算參與嚴(yán)肅性的重要手段。如果缺乏對(duì)預(yù)算工作的考核和評(píng)價(jià)，或?qū)荚u(píng)結(jié)果缺乏反饋，同樣可能影響預(yù)算管理工作的效率和效果。

2.2職能協(xié)調(diào)方面

從預(yù)算的編制到執(zhí)行，再到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反饋，除了涉及預(yù)算管理人員的工作以外，還包括財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)部采購(gòu)管理人員、資產(chǎn)管理人員、項(xiàng)目管理人員、合同管理人員。財(cái)務(wù)部門(mén)外部各業(yè)務(wù)部門(mén)及其人員的多方參與，以及必要時(shí)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的介入，同時(shí)需要對(duì)核算結(jié)果、分析結(jié)果及檢查結(jié)果的運(yùn)用，以促進(jìn)相關(guān)工作的不斷優(yōu)化。在預(yù)算編制過(guò)程中，需要業(yè)務(wù)部門(mén)及其人員提供業(yè)務(wù)需求，并進(jìn)行業(yè)務(wù)收支測(cè)算；需要項(xiàng)目管理人員組織好前期項(xiàng)目支出必要性和可行性的論證工作；需要資產(chǎn)管理人員根據(jù)現(xiàn)有資產(chǎn)狀況審核資產(chǎn)配置計(jì)劃涉及內(nèi)容的合理性等。同時(shí)，需要預(yù)算管理人員在準(zhǔn)確核算和嚴(yán)謹(jǐn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和當(dāng)年業(yè)務(wù)預(yù)期，從整體上審核預(yù)算編制的合理性。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，更需要相關(guān)部門(mén)的配合。通過(guò)相關(guān)制度、措施、程序的制定和執(zhí)行，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防范與管控作用；通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)審批控制與支出分析，嚴(yán)格支出的合理性和合法性；開(kāi)展定期或?qū)ｍ?xiàng)財(cái)務(wù)檢查，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)管理結(jié)果的反饋?zhàn)饔?。如果部門(mén)、人員之間缺乏職能的協(xié)調(diào)，則可能影響各項(xiàng)工作之間協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化。

2.3財(cái)務(wù)分析方面

第一，預(yù)算分析。對(duì)預(yù)算的分析作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)分析的重要組成部分，除了預(yù)算規(guī)模和執(zhí)行成效外，還應(yīng)關(guān)注預(yù)算與核算的聯(lián)動(dòng)作用，在核算中體現(xiàn)預(yù)算管理要求，并將年度核算結(jié)果作為年度預(yù)算編制合理性和準(zhǔn)確度的反饋。同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)，在考慮年度間業(yè)務(wù)變化的基礎(chǔ)上，分析年內(nèi)預(yù)算與核算的差異原因，并形成下一年度預(yù)算變化的預(yù)期。如果預(yù)算分析缺乏動(dòng)態(tài)性以及與核算和業(yè)務(wù)的結(jié)合度，則可能降低預(yù)算分析的有用性和前瞻性。第二，往來(lái)款項(xiàng)分析。對(duì)于事業(yè)單位而言，與財(cái)務(wù)收支相比，由于往來(lái)款項(xiàng)蘊(yùn)含更大的不確定性，可能存在更大的風(fēng)險(xiǎn)，需要給予更高的關(guān)注度。將往來(lái)款項(xiàng)及其不確定性在財(cái)務(wù)分析中予以披露，有助于分析報(bào)告使用者了解相關(guān)情況。尤其對(duì)于長(zhǎng)時(shí)間未予解決的往來(lái)款項(xiàng)，由于人員更換、記錄不清等可能性的存在，更需要引起分析報(bào)告使用者的持續(xù)關(guān)注。如果缺乏對(duì)往來(lái)款項(xiàng)的關(guān)注，或由于金額不大，而忽略性質(zhì)的重要性，則可能產(chǎn)生對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的忽視。第三，財(cái)務(wù)分析與業(yè)務(wù)分析的結(jié)合。財(cái)務(wù)收支是對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行的反映，相關(guān)分析也應(yīng)關(guān)注與業(yè)務(wù)分析的結(jié)合。以業(yè)務(wù)分析為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)收支分析的可靠性，并進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)收支分析對(duì)分析使用者的有用性；同時(shí)，通過(guò)財(cái)務(wù)收支分析發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，分析原因，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)對(duì)措施，以此形成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相互協(xié)同的良性循環(huán)。如果財(cái)務(wù)分析缺乏與業(yè)務(wù)分析的結(jié)合，則可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)分析缺乏業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，從而影響財(cái)務(wù)分析的合理性。第四，趨勢(shì)分析。受信息可得性的影響，事業(yè)單位通常不涉及行業(yè)比較，而以同比、環(huán)比等內(nèi)部比較方法為主。趨勢(shì)分析作為內(nèi)部比較的方法之一，有助于發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)變化的趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及政策的變化，分析變化的原因，評(píng)價(jià)變化是外部環(huán)境造成的合理影響，抑或是業(yè)務(wù)缺乏管理造成的資源開(kāi)支過(guò)渡，從而找到管理的重點(diǎn)并予以加強(qiáng)。如果相關(guān)分析局限在上下期的比較，則可能影響對(duì)業(yè)務(wù)長(zhǎng)期趨勢(shì)的觀察和總結(jié)。

2.4財(cái)務(wù)檢查方面

第一，檢查工作由誰(shuí)開(kāi)展。財(cái)務(wù)檢查人員的選擇應(yīng)關(guān)注其客觀性和專業(yè)性。在選擇由內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展財(cái)務(wù)檢查時(shí)，一方面，考慮內(nèi)部審計(jì)在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及業(yè)務(wù)職能發(fā)揮中保持客觀性的能力；另一方面，考慮內(nèi)部審計(jì)人員是否具備相關(guān)知識(shí)與技能及對(duì)其開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)的充足性。此外，考慮結(jié)合制度要求和實(shí)際情況，適時(shí)引入第三方外部審計(jì)，以加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查的客觀性和專業(yè)性。如果財(cái)務(wù)檢查人員缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性，則可能造成財(cái)務(wù)檢查活動(dòng)難以發(fā)揮其有效的監(jiān)督作用。第二，檢查工作怎樣開(kāi)展。一方面，財(cái)務(wù)檢查應(yīng)有計(jì)劃、有步驟的開(kāi)展，制定工作方案，并有序推進(jìn)。如果檢查工作前期缺乏準(zhǔn)備，則可能造成檢查工作無(wú)的放矢，無(wú)方向、無(wú)重點(diǎn)的檢查可能造成時(shí)間和人員成本的浪費(fèi)。另一方面，在檢查方案中提高對(duì)內(nèi)部控制檢查的關(guān)注度，有助于提高內(nèi)部控制的管理水平，并促進(jìn)監(jiān)督的前置化，從而從源頭上降低錯(cuò)報(bào)和舞弊發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏對(duì)內(nèi)部控制的檢查，則可能影響檢查工作的全面性及業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)督的效率性。

3加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施

第一，加強(qiáng)預(yù)算管理。一方面，綜合運(yùn)用增量預(yù)算法和零基預(yù)算法，如每年隨機(jī)選取部分部門(mén)，對(duì)其運(yùn)用零基預(yù)算法，而對(duì)其他部門(mén)運(yùn)用增量預(yù)算法，并保證在一定周期內(nèi)所有部門(mén)運(yùn)用一次零基預(yù)算法。其中，對(duì)于運(yùn)用零基預(yù)算法的部門(mén)，要加強(qiáng)支出構(gòu)成合理性及測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確性的審核，并在必要時(shí)引入第三方介入，以加強(qiáng)審核的專業(yè)性。另一方面，在合理、準(zhǔn)確編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，要求各部門(mén)制定預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，提出階段性執(zhí)行目標(biāo)；同時(shí)，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行通報(bào)會(huì)等多種手段，提示并考核預(yù)算執(zhí)行情況。此外，充分發(fā)揮預(yù)算考核的反饋?zhàn)饔茫瑢?duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的考核及結(jié)合考核結(jié)果制定獎(jiǎng)懲措施，保證業(yè)務(wù)部門(mén)和人員提高預(yù)算參與的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算管理水平。第二，加強(qiáng)職能協(xié)調(diào)。通過(guò)流程規(guī)范的形式，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)部各職能、財(cái)務(wù)部門(mén)外部業(yè)務(wù)部門(mén)及其人員的參與，并在必要時(shí)介入第三方機(jī)構(gòu)和人員，以加強(qiáng)管理的客觀性和專業(yè)性。以預(yù)算編制為起點(diǎn)，由業(yè)務(wù)部門(mén)及其人員提出需求、進(jìn)行收支測(cè)算，并在相關(guān)職能人員嚴(yán)格審核和匯總后，形成年度預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審批控制與支出分析，并通過(guò)定期或?qū)ｍ?xiàng)財(cái)務(wù)檢查的開(kāi)展，充分發(fā)揮內(nèi)、外部審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)管理結(jié)果的反饋?zhàn)饔?；同時(shí)，預(yù)算管理人員在準(zhǔn)確核算和嚴(yán)謹(jǐn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和當(dāng)年業(yè)務(wù)預(yù)期，進(jìn)一步優(yōu)化下一年度的預(yù)算管理工作。通過(guò)部門(mén)、人員之間職能的協(xié)調(diào)，發(fā)揮各項(xiàng)工作之間的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化。第三，加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析。一方面，關(guān)注預(yù)算與核算的聯(lián)動(dòng)作用，在核算中體現(xiàn)預(yù)算管理要求，并將年度核算結(jié)果作為年度預(yù)算編制合理性和準(zhǔn)確度的反饋。另一方面，關(guān)注財(cái)務(wù)分析與業(yè)務(wù)分析的結(jié)合，以業(yè)務(wù)分析為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)收支分析的可靠性，并進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)收支分析對(duì)分析使用者的有用性；通過(guò)財(cái)務(wù)收支分析發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，分析原因，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)對(duì)措施，以此形成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相互協(xié)同的良性循環(huán)。此外，關(guān)注往來(lái)款項(xiàng)的不確定性，做到充分披露、積極解決，以引起分析報(bào)告使用者的持續(xù)關(guān)注。同時(shí)，充分利用趨勢(shì)分析，觀察業(yè)務(wù)長(zhǎng)期性變化，分析并評(píng)價(jià)變化原因，確定管理重點(diǎn)并予以加強(qiáng)。第四，加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查。一方面，在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、匯報(bào)關(guān)系管理中充分提高內(nèi)部審計(jì)部門(mén)及其人員保持客觀性的能力，并通過(guò)培訓(xùn)以及工作復(fù)核等方式，不斷提高內(nèi)部審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)和能力；同時(shí)，考慮第三方外部審計(jì)的介入，以加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查的客觀性和專業(yè)性。另一方面，制定工作方案，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)檢查工作的有序開(kāi)展，做足充分準(zhǔn)備，確定審計(jì)的方向和重點(diǎn)，提高審計(jì)效率；在檢查方案中提高對(duì)內(nèi)部控制檢查的關(guān)注度，提高內(nèi)部控制的管理水平，從源頭上降低錯(cuò)報(bào)和舞弊發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外，認(rèn)真對(duì)待檢查結(jié)果，研究應(yīng)對(duì)方案，并將檢查結(jié)果應(yīng)用于工作考核和財(cái)務(wù)相關(guān)培訓(xùn)中，以實(shí)現(xiàn)檢查工作價(jià)值，并發(fā)揮其監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)

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[2]李萍.事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控體制的建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)防范分析[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2019(5).

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇6

[關(guān)鍵詞] 彈性預(yù)算零基預(yù)算預(yù)算編制

預(yù)算編制作為預(yù)算管理的重要內(nèi)容，是對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)結(jié)果的事前模擬，科學(xué)的編制方法對(duì)合理有效地利用資金，嚴(yán)格控制成本的支出，提高資金的使用效率有重要作用。彈性預(yù)算和零基預(yù)算的集成，便是對(duì)彈性預(yù)算和零基預(yù)算兩種編制方法的又一科學(xué)運(yùn)用。

一、彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成的可行性

彈性預(yù)算方法是建立在成本習(xí)性分析基礎(chǔ)之上，區(qū)分變動(dòng)成本和固定成本，以業(yè)務(wù)量、成本和利潤(rùn)之間的依存關(guān)系為依據(jù)，依據(jù)可預(yù)見(jiàn)的各種業(yè)務(wù)水平，編制出不同業(yè)務(wù)量水平下相應(yīng)的預(yù)算的方法。當(dāng)市場(chǎng)行情變化，業(yè)務(wù)量就變化，進(jìn)而依據(jù)估計(jì)的業(yè)務(wù)量來(lái)編制預(yù)算，這種具有伸縮性的預(yù)算編制能夠提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，但是這種準(zhǔn)確性是相對(duì)的，整個(gè)預(yù)算，除了變動(dòng)成本外，在很大程度上受固定成本的影響，而彈性預(yù)算是重變動(dòng)成本，而忽視固定成本的預(yù)算。

而零基預(yù)算法側(cè)重于對(duì)業(yè)務(wù)工作本身的分析，對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行逐個(gè)分析后，再確定其費(fèi)用支出水平和效益，資金和其他資源的分配以排出的優(yōu)先次序?yàn)榛A(chǔ)。因沒(méi)有過(guò)去條條框框的約束，可剔除以前編制中的不合理因素，促進(jìn)各基層單位降低成本，充分發(fā)揮職員的積極性和創(chuàng)造性。這種建立在對(duì)預(yù)算主體全面了解基礎(chǔ)上的預(yù)算編制也更為準(zhǔn)確。但企業(yè)中的事項(xiàng)沒(méi)有必要進(jìn)行全面的預(yù)算，若每次預(yù)算都進(jìn)行全面的分析，要花費(fèi)巨大精力，造成物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

總之，彈性預(yù)算的靈活性是零基預(yù)算所沒(méi)有的，零基預(yù)算的全面性又是彈性預(yù)算所欠缺的，彈性預(yù)算和零基預(yù)算的集成有著很好的結(jié)合點(diǎn)。預(yù)算編制時(shí)，對(duì)變動(dòng)成本部分采用彈性預(yù)算，固定成本部分用零基預(yù)算。彈性預(yù)算和零基預(yù)算的集成便成為可能，集兩種預(yù)算優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行的預(yù)算也會(huì)使預(yù)算變得更為科學(xué)。

二、彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成的方法

在彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成方法的應(yīng)用時(shí)，首先把預(yù)算的對(duì)象的成本費(fèi)用分為固定成本和變動(dòng)成本兩部分，對(duì)不同的部分采用不同的預(yù)算方法。

假設(shè)預(yù)算對(duì)象總成本與業(yè)務(wù)量的關(guān)系為典型的線性關(guān)系時(shí)，依照量本利分析圖可知，預(yù)算成本費(fèi)用:Y=a+bx

式中:y――預(yù)算的總成本

a――預(yù)算的固定成本

b――單位預(yù)算變動(dòng)成本

x――預(yù)算業(yè)務(wù)量

相對(duì)應(yīng)的成本費(fèi)用預(yù)算可以用下圖表示:

對(duì)預(yù)算對(duì)象成本的分析分解預(yù)算成為關(guān)鍵。企業(yè)產(chǎn)品的成本可以分解成固定成本和變動(dòng)成本。于是總預(yù)算成本可以寫(xiě)成如下形式:

預(yù)算總成本＝預(yù)算固定成本＋預(yù)算變動(dòng)成本

預(yù)算總成本＝單位預(yù)算變動(dòng)成本×X＋預(yù)算的總固定成本

三、彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成步驟

1.采用零基預(yù)算對(duì)固定成本預(yù)算。固定成本是指成本總額在一定時(shí)期和業(yè)務(wù)量范圍內(nèi)，不受業(yè)務(wù)量增減變動(dòng)影響而保持不變的成本。

企業(yè)的固定成本進(jìn)一步分為約束性固定成本和酌量性固定成本，約束性固定成本是企業(yè)為了維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力所必須負(fù)擔(dān)的固定成本，為企業(yè)的生產(chǎn)控制的;而企業(yè)的生產(chǎn)能力一旦形成，在短期內(nèi)難以改變，是不可控制的。而酌量性固定成本是據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況確定的，根據(jù)管理者的決策行動(dòng)改變，不具有約束性，對(duì)此可采用零基預(yù)算全面衡量。企業(yè)在會(huì)計(jì)年度開(kāi)始前，依具體情況和財(cái)務(wù)能力預(yù)算，決定增加或減少，或完全停止。降低酌量性固定成本，只有精打細(xì)算減少它們的絕對(duì)數(shù)。針對(duì)這些特點(diǎn)零基預(yù)算是最好的選擇。不但可以剔除以前不合理因素，又可調(diào)動(dòng)參與者的積極性。

2.采用彈性預(yù)算對(duì)變動(dòng)成本預(yù)算。變動(dòng)成本的一個(gè)重要特點(diǎn)就是其總額隨著業(yè)務(wù)量的變動(dòng)成正比例的變化，它是與業(yè)務(wù)量水平密切相關(guān)的成本。

此類成本雖然總額隨業(yè)務(wù)量的變化而變化，單位變動(dòng)成本是固定不變的，預(yù)算人員在進(jìn)行成本的預(yù)算編制時(shí)，只要確定單位變動(dòng)成本，就可以依據(jù)下列公式得到總的變動(dòng)成本:

總預(yù)算變動(dòng)成本＝單位預(yù)算變動(dòng)成本×預(yù)算業(yè)務(wù)量

四、彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成方法應(yīng)用中應(yīng)注意的問(wèn)題

1.此方法應(yīng)用范圍是企業(yè)預(yù)算。因?yàn)閺椥灶A(yù)算是一種具有伸縮性的預(yù)算，其靈活性決定了它不能夠在政府部門(mén)預(yù)算中廣泛的應(yīng)用。

2.固定成本總額在一定時(shí)期和一定的業(yè)務(wù)量范圍內(nèi)才是固定的，若業(yè)務(wù)量的變動(dòng)超過(guò)這個(gè)范圍，固定成本就會(huì)發(fā)生變化。因此采用零基預(yù)算對(duì)此進(jìn)行預(yù)算時(shí)，在不同的業(yè)務(wù)量下要注意到固定成本的變化性。

3.變動(dòng)成本的預(yù)算是指變動(dòng)成本總額與業(yè)務(wù)量之間呈現(xiàn)線性關(guān)系的這一段，即在一定的業(yè)務(wù)量范圍內(nèi)變動(dòng)成本總額與業(yè)務(wù)量成正比例變動(dòng)，超出這個(gè)范圍，變動(dòng)成本與業(yè)務(wù)量就不一定是線性關(guān)系了，在使用彈性預(yù)算和零基預(yù)算集成的方法對(duì)變動(dòng)成本進(jìn)行預(yù)算時(shí)候，要能夠?qū)Υ讼嚓P(guān)范圍做出估計(jì)。

4.在強(qiáng)調(diào)預(yù)算硬考核的同時(shí)，應(yīng)該將預(yù)算的誤差納入預(yù)算考核中。因?yàn)轭A(yù)算本身就是從基期的角度來(lái)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)劃，即使預(yù)算能力較準(zhǔn)確，也難免會(huì)產(chǎn)生一些主觀的誤差，從國(guó)外較為成熟的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，預(yù)算的誤差一般是在2%～5%之間。

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇7

[摘要] 本文主要總結(jié)了目前存在的幾種典型的全面預(yù)算編制方法,并在此基礎(chǔ)上深入分析不同全面預(yù)算方法之間存在的差異:著重對(duì)各個(gè)全面預(yù)算方法的使用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析比較,從而明確各個(gè)全面預(yù)算管理方法的適用范圍。借此希望能對(duì)企業(yè)確定自己的管理目標(biāo)、選擇全面預(yù)算管理模式時(shí)能起到一定的指導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] 全面預(yù)算管理預(yù)算編制預(yù)算方法

根據(jù)管理的不同要求,可將預(yù)算方法分為不同類別。按預(yù)算范圍是對(duì)企業(yè)全部活動(dòng)還是只對(duì)企業(yè)局部活動(dòng),可將預(yù)算分為全面預(yù)算和局部預(yù)算;按業(yè)務(wù)量水平是否固定可分為固定預(yù)算和彈性預(yù)算;按預(yù)算是否依據(jù)以前年度數(shù)據(jù)可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算;按預(yù)算期間是否固定可分為定期預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算;按預(yù)算規(guī)定的松緊度可分為標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算(即對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目都嚴(yán)格規(guī)定標(biāo)準(zhǔn))和目標(biāo)預(yù)算(只規(guī)定預(yù)算的目標(biāo),并不對(duì)所有項(xiàng)目作規(guī)定);按預(yù)算變動(dòng)性大小可分為剛性預(yù)算和柔性預(yù)算;按預(yù)算確定性可分為確定預(yù)算和概率預(yù)算;按預(yù)算項(xiàng)目是否按常規(guī)分類,可分為常規(guī)預(yù)算和作業(yè)預(yù)算,等等。這些方法均有所長(zhǎng),也有所短,企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和需要,選擇適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行預(yù)算編制,尤其應(yīng)該注意各種方法的結(jié)合應(yīng)用。

一、編制方法的比較

二、編制方法的選擇

1.企業(yè)規(guī)模與預(yù)算方法選擇。對(duì)于規(guī)模較大的企業(yè),預(yù)算工作在財(cái)務(wù)中以及在整個(gè)企業(yè)管理中的地位都較高,預(yù)算的準(zhǔn)確性和全局性較強(qiáng),企業(yè)應(yīng)選擇全面預(yù)算、彈性預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等。對(duì)于一些中小企業(yè),管理要求相對(duì)較松,這時(shí)候企業(yè)可能基于成本考慮及管理水平的限制而無(wú)法達(dá)到很高的要求,企業(yè)可以針對(duì)具體情況只對(duì)某些事項(xiàng)進(jìn)行局部預(yù)算,如利潤(rùn)預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算等。另外,可以進(jìn)行操作簡(jiǎn)單的固定預(yù)算、常規(guī)預(yù)算、增量預(yù)算、柔性預(yù)算等。

2.管理要求與預(yù)算方法選擇。對(duì)于管理要求嚴(yán)格的企業(yè),對(duì)預(yù)算的準(zhǔn)確性和全面性要求都比較高。因此,企業(yè)應(yīng)選擇全面預(yù)算、彈性預(yù)算、作業(yè)預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、剛性預(yù)算等。對(duì)于管理要求相對(duì)較松的企業(yè),可以針對(duì)具體情況只對(duì)某些事項(xiàng)進(jìn)行局部預(yù)算,如利潤(rùn)預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算等。另外,可以進(jìn)行操作簡(jiǎn)單的固定預(yù)算、常規(guī)預(yù)算、增量預(yù)算、柔性預(yù)算等。

3.企業(yè)文化與預(yù)算方法選擇。對(duì)于包容性強(qiáng)、企業(yè)文化氛圍寬松的企業(yè),預(yù)算編制也相對(duì)靈活。因此,可選擇目標(biāo)預(yù)算、增量預(yù)算、常規(guī)預(yù)算等。包容性弱、企業(yè)文化氛圍嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠髽I(yè),預(yù)算編制要求相對(duì)嚴(yán)格,可選擇標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算、零基預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等。

4.內(nèi)部控制情況與預(yù)算方法選擇。如果企業(yè)內(nèi)部控制制度完善,管理基礎(chǔ)良好,則預(yù)算的準(zhǔn)確性就會(huì)相對(duì)較高,可以選擇全面預(yù)算、零基預(yù)算、彈性預(yù)算、剛性預(yù)算等。若企業(yè)內(nèi)部控制情況差,管理基礎(chǔ)不好,則可選擇局部預(yù)算和增量預(yù)算以積累預(yù)算的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)要加強(qiáng)管理。

5.管理方式與預(yù)算方法選擇。如果企業(yè)為集權(quán)性管理的企業(yè),可選擇剛性預(yù)算、增量預(yù)算、固定預(yù)算、定期預(yù)算和常規(guī)預(yù)算。如果企業(yè)為實(shí)行分權(quán)性管理的企業(yè),則可選擇柔性預(yù)算、零基預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算和作業(yè)預(yù)算。

6.產(chǎn)品生命周期與預(yù)算方法選擇。企業(yè)在發(fā)展的不同階段,預(yù)算方法選擇的主導(dǎo)方向大不相同。在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)階段(導(dǎo)入期),企業(yè)業(yè)務(wù)量和利潤(rùn)都很小,資金缺乏,因而最緊迫的是資本籌集,因此其預(yù)算方法的選擇應(yīng)以資本預(yù)算為主導(dǎo),圍繞著這一主要矛盾進(jìn)行預(yù)算;隨著企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展,企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)成長(zhǎng)階段(成長(zhǎng)期),企業(yè)開(kāi)始增加銷(xiāo)量和利潤(rùn),銷(xiāo)售問(wèn)題變得更為突出,因此這時(shí)應(yīng)改為以銷(xiāo)售預(yù)算為主導(dǎo);在企業(yè)發(fā)展到市場(chǎng)成熟階段(成熟期),利潤(rùn)和銷(xiāo)量增長(zhǎng)減慢,利潤(rùn)趨于穩(wěn)定,利潤(rùn)規(guī)劃問(wèn)題成為企業(yè)首要的問(wèn)題,這時(shí)預(yù)算方法應(yīng)以利潤(rùn)預(yù)算為主導(dǎo)進(jìn)行選擇;到了衰退階段(衰退期),產(chǎn)品銷(xiāo)量和利潤(rùn)減少,企業(yè)需要采取措施延長(zhǎng)產(chǎn)品銷(xiāo)售壽命,爭(zhēng)取減少衰退帶來(lái)的損失,同時(shí)尋找新的產(chǎn)品替代,現(xiàn)金問(wèn)題決定著企業(yè)能否繼續(xù)生存,因此預(yù)算方法應(yīng)以現(xiàn)金預(yù)算為主導(dǎo)。

7.技術(shù)手段與預(yù)算方法選擇。如果技術(shù)手段強(qiáng),如采用了mrp、irp、cims等先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng),預(yù)算的準(zhǔn)確性提高,則企業(yè)可選擇標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等方法。如果企業(yè)技術(shù)手段不夠強(qiáng)大,則可選擇傳統(tǒng)的常規(guī)預(yù)算、較易操作的目標(biāo)預(yù)算等。

零基預(yù)算法的缺點(diǎn)篇8

關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算過(guò)程；預(yù)算結(jié)果

傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算，每一年的預(yù)算決策都是在上一年預(yù)算撥款的基礎(chǔ)之上增加一定的數(shù)額，預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價(jià)還價(jià)。所以，預(yù)算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續(xù)增長(zhǎng)也就不可避免。同時(shí)，由于基數(shù)的存在，使得公共預(yù)算很難進(jìn)行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，以美國(guó)為首的西方國(guó)家進(jìn)行了一次又一次的理性預(yù)算改革。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預(yù)算要求政府支出機(jī)構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù)，預(yù)算基數(shù)不再理所當(dāng)然地成為下一個(gè)預(yù)算年度進(jìn)行預(yù)算決策的基礎(chǔ)。因此，這種預(yù)算模式被稱為零基預(yù)算〔1〕。雖然零基預(yù)算在美國(guó)的實(shí)施并不成功〔1〕，但是，在過(guò)去的幾十年中，它對(duì)許多國(guó)家的預(yù)算改革都產(chǎn)生了不同程度的影響。從1993年開(kāi)始，中國(guó)的一些地方政府開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算改革，主要包括部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)改革。在部門(mén)預(yù)算改革中，零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式。目前，無(wú)論是國(guó)內(nèi)理論界還是實(shí)踐部門(mén)，主流的觀點(diǎn)都將零基預(yù)算視為一種最佳的預(yù)算模式。本文的研究問(wèn)題是：中國(guó)的地方政府為什么采用零基預(yù)算？他們的零基預(yù)算是不是真正的零基預(yù)算？零基預(yù)算是否改變了地方政府的預(yù)算過(guò)程和預(yù)算結(jié)果？現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要探討零基預(yù)算的理想形式、實(shí)施零基預(yù)算有什么好處等問(wèn)題，而很少關(guān)注零基預(yù)算在真實(shí)世界中的實(shí)施情況。最近，黃佩華等人調(diào)查了中國(guó)地方政府的財(cái)政問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的影響范圍很小〔3〕。但是，零基預(yù)算并非這一研究的重點(diǎn)。馬駿和葉娟麗調(diào)查了我國(guó)某省實(shí)施零基預(yù)算的情況，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算的實(shí)施并不理想。不過(guò)，由于篇幅限制，他們沒(méi)有全面地總結(jié)調(diào)查發(fā)現(xiàn)〔1〕。總之，在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，沒(méi)有一項(xiàng)研究全面和系統(tǒng)地調(diào)查和分析我國(guó)地方政府實(shí)施零基預(yù)算的情況。目前，零基預(yù)算在我國(guó)地方政府已經(jīng)推行多年，非常有必要對(duì)這一預(yù)算模式的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國(guó)中部某?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱A?。┱{(diào)查了該省的省政府實(shí)施零基預(yù)算的情況。

一、研究設(shè)計(jì)

由于A省在1993年就開(kāi)始引入零基預(yù)算，因此，它無(wú)疑是一個(gè)調(diào)查零基預(yù)算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個(gè)部門(mén)，包括19個(gè)預(yù)算官員，主要是財(cái)政部門(mén)、各個(gè)支出部門(mén)和省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的預(yù)算官員（參見(jiàn)訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經(jīng)開(kāi)始將零基預(yù)算引入預(yù)算過(guò)程，本文主要研究A省采取部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)實(shí)施零基預(yù)算的情況。這主要是因?yàn)樵?001年部門(mén)預(yù)算改革以前，零基預(yù)算并沒(méi)有系統(tǒng)和全面地實(shí)施。首先，在部門(mén)預(yù)算改革以前，預(yù)算編制主要是采取財(cái)政部門(mén)“代編預(yù)算”的做法，各個(gè)部門(mén)并沒(méi)有真正參與預(yù)算編制。即使零基預(yù)算已經(jīng)被引入，其運(yùn)用范圍也主要局限在財(cái)政部門(mén)，而對(duì)部門(mén)的支出決策沒(méi)有影響。其次，在部門(mén)預(yù)算改革前，財(cái)權(quán)非常分散，在財(cái)政部門(mén)之外，除了計(jì)劃委員會(huì)和科技部門(mén)等擁有資金分配權(quán)之外，由于預(yù)算外財(cái)政的膨脹，各個(gè)部門(mén)都對(duì)自己掌握的預(yù)算外資金擁有非常大的權(quán)力。這意味著，財(cái)政部門(mén)以及它所強(qiáng)調(diào)的零基預(yù)算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來(lái)在地方一級(jí)開(kāi)展的部門(mén)預(yù)算改革為零基預(yù)算的全面實(shí)施創(chuàng)造了條件。因?yàn)?，部門(mén)預(yù)算改革要求政府預(yù)算以部門(mén)為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而且強(qiáng)調(diào)將預(yù)算外資金納入各個(gè)部門(mén)的預(yù)算。該省財(cái)政部門(mén)這幾年下達(dá)的部門(mén)預(yù)算改革文件都明確要求各個(gè)部門(mén)運(yùn)用零基預(yù)算編制部門(mén)預(yù)算。

本文的研究綜合運(yùn)用了定性和定量研究方法。對(duì)于預(yù)算過(guò)程的調(diào)查主要運(yùn)用定性研究方法。由于中國(guó)的政府預(yù)算是不對(duì)外開(kāi)放的，因此，政府部門(mén)的預(yù)算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評(píng)估他們的改革成效的調(diào)查。所以，在中國(guó)進(jìn)行預(yù)算調(diào)查，為了獲得有價(jià)值的信息，首先必須能夠“進(jìn)入”，并建立信任關(guān)系，其次必須選擇恰當(dāng)?shù)脑L談策略。為了能夠進(jìn)入政府部門(mén)調(diào)查并建立信任關(guān)系，本文的研究者主要利用各種熟人關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，并承諾不透露調(diào)查省份的名稱和被訪談?wù)叩男彰?。在訪談中，為了獲得關(guān)于零基預(yù)算在該省實(shí)施的真實(shí)信息，本文的研究者對(duì)被訪談?wù)唠[瞞了本文研究的真實(shí)目的，即沒(méi)有告訴他們這是一項(xiàng)關(guān)于零基預(yù)算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談?wù)哌@是一項(xiàng)關(guān)于部門(mén)預(yù)算改革的一般性研究，目的是了解部門(mén)預(yù)算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談?wù)呋卮鹨恍╆P(guān)于部門(mén)預(yù)算的“開(kāi)放性問(wèn)題”，例如，請(qǐng)談?wù)勊诓块T(mén)的部門(mén)預(yù)算改革情況，他們是如何決定人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，等等。事實(shí)也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數(shù)情況下，被訪談?wù)叨紩?huì)自動(dòng)地介紹零基預(yù)算在他們的部門(mén)是如何運(yùn)作的（事實(shí)信息）以及他們對(duì)于零基預(yù)算的看法和意見(jiàn)（觀點(diǎn)信息）。只有當(dāng)被訪談?wù)邲](méi)有自動(dòng)地談及零基預(yù)算的時(shí)候，本文的研究者才直接就零基預(yù)算提問(wèn)。此外，在訪談中，本文的研究者沒(méi)有使用錄音設(shè)備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關(guān)鍵的用語(yǔ)、數(shù)據(jù)和觀點(diǎn)；每次訪談完成后，馬上進(jìn)行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談?dòng)涗浀耐耆?，但是，它有助于消除被訪談?wù)叩囊蓱]，鼓勵(lì)他們透露更深入的信息。

為了分析零基預(yù)算對(duì)預(yù)算結(jié)果的影響，本文運(yùn)用了定量分析方法。由于部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)是“秘密”級(jí)的政府文件，所以，本文主要運(yùn)用公開(kāi)的數(shù)據(jù)，即A省財(cái)政廳廳長(zhǎng)每年向省人大會(huì)議報(bào)告支出時(shí)公布的數(shù)據(jù)（支出方向及其預(yù)算數(shù)）。由于A省的部門(mén)預(yù)算是從2001年開(kāi)始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數(shù)據(jù)。在對(duì)每年的數(shù)據(jù)進(jìn)行排序后，本文運(yùn)用相關(guān)分析對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。由于這一數(shù)據(jù)所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結(jié)論仍然不是最后的。不過(guò)，在部門(mén)預(yù)算不公開(kāi)的情況下，這是惟一可獲得的數(shù)據(jù)。

二、為什么采取零基預(yù)算？

A省早在1993年就開(kāi)始試驗(yàn)零基預(yù)算。部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，A省的財(cái)政部門(mén)更是借此機(jī)會(huì)推廣零基預(yù)算。根據(jù)調(diào)查，A省積極推行零基預(yù)算的主要?jiǎng)訖C(jī)有3個(gè)：1.運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)解決在財(cái)力緊張的情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問(wèn)題；2.重新審查長(zhǎng)期實(shí)行的“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式所形成的不合理“基數(shù)”；3.加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算控制。

（一）財(cái)力緊張。這些年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，加上省內(nèi)過(guò)分財(cái)政分權(quán)，例如A省省會(huì)城市的財(cái)力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省級(jí)財(cái)政，因此，省政府的財(cái)政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談?wù)叨紡?qiáng)調(diào)他們的財(cái)政是一種“吃飯財(cái)政”。圖1也表明省政府的財(cái)力的確非常緊張（數(shù)據(jù)來(lái)自A省統(tǒng)計(jì)年鑒）。首先，省政府財(cái)政收入在全省財(cái)政收入中所占的比重比較低。更為嚴(yán)重的是，省政府的財(cái)政自給系數(shù)非常低。財(cái)政自給系數(shù)是用一級(jí)政府的自有收入除以它被要求承擔(dān)的支出，它用來(lái)測(cè)量各級(jí)政府的收入能在多大程度上承擔(dān)它的支出責(zé)任。在這樣的財(cái)力的情況下做預(yù)算就非常困難。有限的財(cái)政資金在解決了基本支出（人員和公用經(jīng)費(fèi)）之后，能夠用于供給公共產(chǎn)品、支持事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就非常少，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)非常激烈。在這種情況，該省領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)就希望運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)解決預(yù)算分配中的沖突，并將有限的財(cái)力運(yùn)用到最需要的支出項(xiàng)目上去。正如該省財(cái)政部門(mén)的一位預(yù)算官員所說(shuō)：“一方面，我們一直面臨財(cái)力緊張，另一方面，各個(gè)項(xiàng)目都來(lái)要錢(qián)。所以，我們希望運(yùn)用零基預(yù)算，使得每個(gè)項(xiàng)目都從零開(kāi)始，根據(jù)輕重緩急來(lái)安排資金。”（I1b）

（二）審查基數(shù)。正如我國(guó)的其他省份一樣，A省的預(yù)算分配長(zhǎng)期以來(lái)一直使用基數(shù)加增長(zhǎng)的做法。雖然對(duì)于某些程序性支出來(lái)說(shuō)基數(shù)有一定的合理性，由于以下原因，基數(shù)的形成是非常不合理的。首先，地方預(yù)算一直缺乏自，它必須執(zhí)行中央的政策，即使中央并沒(méi)有為這些政策提供相應(yīng)的資金或者只提供一部分資金也是如此。這就是說(shuō)存在“強(qiáng)制性支出”。對(duì)于像A省這樣財(cái)力比較緊張的省份來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性支出或者中央政策對(duì)于省級(jí)預(yù)算自的影響是相當(dāng)顯著的。因?yàn)?，在?cái)政自給系數(shù)非常低的情況下，獲得中央的轉(zhuǎn)移支付就是非常有吸引力的。然而，獲得轉(zhuǎn)移支付的代價(jià)就是在一定程度上放棄預(yù)算自，在執(zhí)行中央的政策上采取比較合作的態(tài)度。中央的政策文件因而就構(gòu)成省政府各個(gè)部門(mén)預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)。同時(shí)，省政府的政策也是各個(gè)部門(mén)預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)。正如許多被訪談?wù)叨贾赋龅?，各個(gè)部門(mén)在提出預(yù)算要求時(shí)都會(huì)運(yùn)用這些中央和省政府的政策和文件來(lái)證明他們的經(jīng)費(fèi)要求的合理性。這些政策文件對(duì)于各個(gè)部門(mén)來(lái)說(shuō)都像“尚方寶劍”一樣，可以用來(lái)向財(cái)政部門(mén)要錢(qián)。最后，許多預(yù)算官員都指出，由于預(yù)算編制方式落后，財(cái)政的預(yù)算審查職能弱化，許多過(guò)時(shí)的政策文件每年都被用來(lái)要錢(qián)。在某些情況下，部門(mén)甚至?xí)檬≌k公會(huì)議的會(huì)議記錄去向財(cái)政要錢(qián)，盡管這些會(huì)議記錄并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中國(guó)的省級(jí)政治體制是一種“零碎化的威權(quán)體制”〔4〕，在省一級(jí)，政策制定權(quán)被分散到各個(gè)“政策領(lǐng)地”，即所謂的副省長(zhǎng)“分管”體制。此外，省委常委會(huì)的常委在各自的政策領(lǐng)域也有發(fā)言權(quán)。因此，政策制定權(quán)就被分割到近20個(gè)政治官員的“政策領(lǐng)地”，圍繞著各個(gè)政策領(lǐng)地的就是形形的官僚部門(mén)。與這種分割的政策領(lǐng)地相伴隨的必然是支出權(quán)的分散，即各個(gè)政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)都要求在資金分配中有發(fā)言權(quán)。由于財(cái)力非常緊張，A省并沒(méi)有像某些財(cái)政富裕的省份那樣非正式地將資金的分配權(quán)“切塊”到各個(gè)政策領(lǐng)地，由分管領(lǐng)導(dǎo)自行分配。從內(nèi)部的非正式制度上來(lái)看，A省實(shí)行了一種相對(duì)集中的財(cái)政資金分配體制，由省長(zhǎng)和分管財(cái)政的常務(wù)副省長(zhǎng)壟斷資金的分配權(quán)。但是，實(shí)際上，其他的政策領(lǐng)地的分管領(lǐng)導(dǎo)能夠在一定程度上影響資金的分配。在訪談中，許多預(yù)算官員都認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人“批條子”是預(yù)算分配中最嚴(yán)重的問(wèn)題之一（I4，I7）。A省財(cái)政部門(mén)制定的編制2004年部門(mén)預(yù)算說(shuō)明書(shū)中仍然像前兩年的文件那樣強(qiáng)調(diào)要根據(jù)零基預(yù)算取消由領(lǐng)導(dǎo)人“批條子”形成的支出項(xiàng)目。這同樣說(shuō)明，領(lǐng)導(dǎo)人批條子仍然影響著財(cái)政資金的分配。這意味著，長(zhǎng)期累積的結(jié)果，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的支出意愿也構(gòu)成了各個(gè)部門(mén)的預(yù)算基數(shù)。

不難理解，這樣形成的預(yù)算基數(shù)是非常不合理的。在這種基數(shù)形成模式下運(yùn)用基數(shù)加增長(zhǎng)的方法不僅無(wú)法控制支出，而且會(huì)在各個(gè)部門(mén)之間形成一種苦樂(lè)不均的現(xiàn)象。各個(gè)部門(mén)的基數(shù)規(guī)模取決于它有多少中央和省政府的政策文件支持（無(wú)論這些政策文件是否合理或者是否已經(jīng)過(guò)時(shí)），取決于它和各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。后者意味著一種以私人關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式預(yù)算活動(dòng)將影響著資金的分配和基數(shù)的形成。最后，由于基數(shù)預(yù)算本身就不利于進(jìn)行資源的再分配，建立在不合理基數(shù)之上的基數(shù)預(yù)算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通過(guò)零基預(yù)算來(lái)審查過(guò)去在基數(shù)加增長(zhǎng)的模式下形成的不合理的預(yù)算基數(shù)，使得預(yù)算資金的分配更加科學(xué)，增進(jìn)資金配置的效率。在訪談中，許多預(yù)算官員都強(qiáng)調(diào)零基預(yù)算的這一用處（I4，I5，I6，I7）。而且，A省財(cái)政部門(mén)這幾年來(lái)的部門(mén)預(yù)算編制文件也都強(qiáng)調(diào)運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)砍掉那些一次性支出項(xiàng)目、不屬于省級(jí)管轄范圍的支出項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的支出等。

（三）預(yù)算控制。如前所述，在部門(mén)預(yù)算改革前，財(cái)政部門(mén)無(wú)法真正控制各個(gè)部門(mén)的預(yù)算決策。部門(mén)預(yù)算改革為財(cái)政部門(mén)將資金分配權(quán)集中在自己手中創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，而零基預(yù)算則進(jìn)一步為財(cái)政部門(mén)提供了對(duì)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算決策進(jìn)行控制的工具。所以，財(cái)政部門(mén)對(duì)于推進(jìn)零基預(yù)算改革比較積極而各個(gè)部門(mén)則有一些意見(jiàn)。在訪談中，雖然財(cái)政部門(mén)的預(yù)算官員承認(rèn)零基預(yù)算目前的實(shí)施情況不理想，但是，他們都傾向于認(rèn)為這是一種很好的預(yù)算模式，其中的一位預(yù)算官員還對(duì)零基預(yù)算在國(guó)外并沒(méi)有成功這一事實(shí)表示懷疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各個(gè)支出部門(mén)的預(yù)算官員則將目前的部門(mén)預(yù)算和零基預(yù)算改革理解為一種強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)控制的改革。一些預(yù)算官員指出，這種以零基預(yù)算為核心的部門(mén)預(yù)算改革已經(jīng)使得“副省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變成一種“財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)下的副省長(zhǎng)負(fù)責(zé)人制”。某些預(yù)算官員抱怨說(shuō)，財(cái)政部門(mén)喜歡的項(xiàng)目就可以得到錢(qián)，財(cái)政部門(mén)不喜歡的項(xiàng)目就是零基數(shù)。因此，他們提出了這樣一個(gè)問(wèn)題：在許多專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域（例如支援農(nóng)業(yè)支出等），究竟是財(cái)政部門(mén)還是各個(gè)職能部門(mén)有能力更好地配置資源？許多預(yù)算官員甚至說(shuō)，現(xiàn)在財(cái)政部門(mén)的權(quán)力越來(lái)越大，因此，有必要解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)督財(cái)政的問(wèn)題（I6，I7，I8，I9，I10a）。這意味著，A省的零基預(yù)算已經(jīng)主要成為財(cái)政部門(mén)控制支出部門(mén)的一個(gè)手段。A省財(cái)政部門(mén)積極推進(jìn)零基預(yù)算的一個(gè)主要?jiǎng)訖C(jī)就是通過(guò)零基預(yù)算來(lái)加強(qiáng)對(duì)支出部門(mén)的財(cái)政控制。勞斯教授在調(diào)查美國(guó)佐治亞州的零基預(yù)算時(shí)也發(fā)現(xiàn)了相同的現(xiàn)象〔5〕。

三、零基預(yù)算還是控制預(yù)算？

由于A省早在1993年就開(kāi)始嘗試引入零基預(yù)算，所以，在2000年年底首次進(jìn)行部門(mén)預(yù)算改革時(shí)，A省就決定在部門(mén)預(yù)算改革中運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)編制2001年的部門(mén)預(yù)算，要求各個(gè)部門(mén)運(yùn)用零基預(yù)算來(lái)編制部門(mén)預(yù)算。顯然，A省當(dāng)時(shí)希望將零基預(yù)算建立成基本的預(yù)算決策框架。從農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等各個(gè)部門(mén)介紹的情況來(lái)看，當(dāng)時(shí)納入部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)的各個(gè)部門(mén)都努力按照零基預(yù)算的邏輯與步驟來(lái)編制部門(mén)預(yù)算。他們的預(yù)算編制從部門(mén)內(nèi)的各個(gè)處室開(kāi)始，各個(gè)處室都根據(jù)工作目標(biāo)形成預(yù)算要求，砍掉不必要的過(guò)時(shí)的支出，然后排序，再上報(bào)到部門(mén)的財(cái)務(wù)處，財(cái)務(wù)處審核后將認(rèn)可的支出項(xiàng)目按照輕重緩急排序。在部門(mén)黨組同意后，部門(mén)的預(yù)算就報(bào)給財(cái)政部門(mén)。這表明，至少在以下幾方面，部門(mén)的預(yù)算編制過(guò)程和零基預(yù)算的邏輯與步驟是基本相同的：自下而上的預(yù)算流程、一定程度的決策單位分析、按照機(jī)構(gòu)目標(biāo)排序。但是，由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有規(guī)定控制數(shù)（零基預(yù)算也不要求控制數(shù)），所以，各個(gè)部門(mén)最后形成的預(yù)算都非常大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政的承受能力。例如，社會(huì)保障部門(mén)當(dāng)時(shí)形成的預(yù)算要求高達(dá)15億元。最后，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有辦法只好給各個(gè)部門(mén)下了一個(gè)預(yù)算控制數(shù)，要求各個(gè)部門(mén)在各自的控制數(shù)內(nèi)重新編制部門(mén)預(yù)算。例如，社會(huì)保障部門(mén)的控制數(shù)是8700萬(wàn)元，該部門(mén)曾希望得到1億元的控制數(shù)，但是沒(méi)有成功，最后只得在8700萬(wàn)元的控制數(shù)內(nèi)編制部門(mén)預(yù)算。此后，通過(guò)下控制數(shù)的辦法來(lái)控制部門(mén)的預(yù)算編制就被制度化。在每年的兩上兩下的預(yù)算流程中，財(cái)政部門(mén)在收到各個(gè)部門(mén)的預(yù)算（一上）并審查之后，就給各個(gè)部門(mén)下達(dá)一個(gè)預(yù)算控制數(shù)（一下）（I7，I9）。

這種通過(guò)控制數(shù)的方式來(lái)控制各個(gè)部門(mén)預(yù)算的方式表明，由于財(cái)力的限制，零基預(yù)算在A省并沒(méi)有發(fā)展成一個(gè)基本的預(yù)算框架，A省的零基預(yù)算似乎已經(jīng)變成了一種“目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基預(yù)算在美國(guó)地方政府實(shí)施的過(guò)程中也逐漸演變成一種目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算。在目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算中，為了解決預(yù)算機(jī)構(gòu)和各個(gè)部門(mén)之間的敵視和各個(gè)部門(mén)的策略性預(yù)算行為，在預(yù)算過(guò)程開(kāi)始時(shí)，預(yù)算機(jī)構(gòu)就給各個(gè)部門(mén)設(shè)置一個(gè)嚴(yán)格的控制數(shù)（上限），要求各個(gè)部門(mén)在該控制數(shù)內(nèi)編制預(yù)算。如果一個(gè)部門(mén)的預(yù)算超過(guò)控制數(shù)，該部門(mén)的預(yù)算就會(huì)被退回直到它按照該控制數(shù)編制預(yù)算〔6〕（P2206）。很顯然，目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算是一種控制預(yù)算。在訪談中，A省的預(yù)算官員沒(méi)有使用“目標(biāo)基礎(chǔ)的預(yù)算”這一概念，他們顯然也并不知道這樣一種預(yù)算模式，但是，他們使用了控制預(yù)算這一術(shù)語(yǔ)。根據(jù)一位訪談?wù)叩慕榻B，在編制完2001年的部門(mén)預(yù)算后，財(cái)政部門(mén)組織了一次經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會(huì)。在會(huì)議上，各個(gè)部門(mén)的財(cái)務(wù)處長(zhǎng)都說(shuō)這不是部門(mén)預(yù)算而是控制預(yù)算（I7）。

不過(guò)，這種中國(guó)式的控制預(yù)算與美國(guó)的目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算并不完全相同。其中最主要的區(qū)別是，雖然中國(guó)的零基預(yù)算沒(méi)有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，但是，它也沒(méi)有被完全拋棄。在中國(guó)式的控制預(yù)算框架內(nèi)，零基預(yù)算主要用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)決策。中國(guó)目前的部門(mén)支出主要分為3類：人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在A省，零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在訪談中，A省的預(yù)算官員一般都這樣描述他們的預(yù)算過(guò)程：“人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按排序?！边@表明，零基預(yù)算所強(qiáng)調(diào)的排序主要是被運(yùn)用到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域。在A省財(cái)政部門(mén)所頒布的編制2003年部門(mén)預(yù)算的指示中，只有在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分才出現(xiàn)了零基預(yù)算一詞。

人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)是按照人均標(biāo)準(zhǔn)定義的，比如人均20000元的人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于納入部門(mén)預(yù)算改革的部門(mén)，公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)高一些（人均20000元），未納入部門(mén)預(yù)算改革的部門(mén)，公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低（人均15000元或者6000元）。在此基礎(chǔ)上，將部門(mén)的人員編制數(shù)（如果實(shí)際雇員人數(shù)等于編制數(shù)）乘以人均人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者將實(shí)際雇員數(shù)（如果實(shí)際雇員數(shù)小于編制數(shù)）乘以人均人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就得出部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同樣，也可以得出部門(mén)的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算（I1b）。因此，人員和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是一種公式預(yù)算。

不過(guò)，在決定人員經(jīng)費(fèi)人均標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)人均標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以前的基數(shù)是非常重要的。人員經(jīng)費(fèi)人均標(biāo)準(zhǔn)是由人事部門(mén)和財(cái)政部門(mén)共同決定的，人事部門(mén)先根據(jù)國(guó)家人事部和國(guó)務(wù)院頒布的工資標(biāo)準(zhǔn)、福利標(biāo)準(zhǔn)核算總的人員經(jīng)費(fèi)支出，再定出人均人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)再由財(cái)政部門(mén)根據(jù)財(cái)力和本地的工資水平、生活水平進(jìn)行審查。正如人事和財(cái)政部門(mén)的官員都指出的，在核算和審查這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都要參考以前的標(biāo)準(zhǔn)（I1b，I2）。公用經(jīng)費(fèi)人均標(biāo)準(zhǔn)是由財(cái)政部門(mén)決定的。在決定納入部門(mén)預(yù)算改革的部門(mén)的人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，財(cái)政部門(mén)逐項(xiàng)決定人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，然后再計(jì)算總的人均公用標(biāo)準(zhǔn)。在計(jì)算某一項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，例如打印費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)（該省2003年的標(biāo)準(zhǔn)是人均60元），財(cái)政部門(mén)選擇一些代表性的部門(mén)，根據(jù)這些部門(mén)在過(guò)去3年的實(shí)際打印費(fèi)計(jì)算出平均的打印費(fèi)，并以此決定打印費(fèi)的人均標(biāo)準(zhǔn)。在計(jì)算出總的人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之后，財(cái)政部門(mén)再根據(jù)各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)性質(zhì)及重要程度，對(duì)各個(gè)部門(mén)的人均公用經(jīng)費(fèi)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整?？梢?jiàn)，在決定公用經(jīng)費(fèi)的人均指標(biāo)時(shí)，以前的支出仍然是非常重要的。至于未納入部門(mén)預(yù)算的部門(mén)，則完全是根據(jù)以前的公用經(jīng)費(fèi)基數(shù)決定公用經(jīng)費(fèi)的人均標(biāo)準(zhǔn)（I1a，I4）。這些都表明，人員和公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算決策從根本上看是漸進(jìn)的，它們是公式預(yù)算和漸進(jìn)預(yù)算的混合。這也表明零基預(yù)算對(duì)于人員和公用經(jīng)費(fèi)的決策沒(méi)有產(chǎn)生影響。黃佩華等人最近的研究也發(fā)現(xiàn)，在他們所調(diào)查的幾個(gè)地方政府，占政府預(yù)算70%以上的工資沒(méi)有被包括進(jìn)零基預(yù)算的框架內(nèi)〔3〕。

如前所述，零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。不過(guò)，由于A省的零基預(yù)算是在控制預(yù)算的框架下進(jìn)行的，它因此就具備了一些獨(dú)特之處。從理論上講，零基預(yù)算是一個(gè)由下到上對(duì)支出進(jìn)行逐級(jí)排序并層層合并排序的過(guò)程。A省的部門(mén)預(yù)算是由部門(mén)先編制，再層層上報(bào)審查的，因此，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，部門(mén)擁有一定的靈活性來(lái)決定將哪些項(xiàng)目放進(jìn)部門(mén)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，哪些項(xiàng)目排除在外，也有一定的自來(lái)決定每個(gè)項(xiàng)目的重要程度（即排序的位置）。這意味著A省的零基預(yù)算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基預(yù)算是在控制預(yù)算的框架內(nèi)做的，它因此也是一個(gè)自上而下的過(guò)程。首先，由于人員和公用經(jīng)費(fèi)相對(duì)固定，因此，控制數(shù)的影響主要就落到了實(shí)行零基預(yù)算的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上（I12）。其次，財(cái)政部門(mén)在部門(mén)預(yù)算編制之前規(guī)定了哪些支出項(xiàng)目必須砍掉，哪些支出項(xiàng)目要砍掉一部分支出，哪些支出項(xiàng)目必須保障支出。這就意味著，A省的財(cái)政部門(mén)實(shí)際上介入了各個(gè)部門(mén)的“決策單位”分析。在零基預(yù)算中，決策單位的分析是預(yù)算決策的第一步（I6）。其三，A省強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和約束力。在建立項(xiàng)目庫(kù)時(shí)，財(cái)政部門(mén)先讓各個(gè)部門(mén)建立他們自己的項(xiàng)目庫(kù)，要求各個(gè)部門(mén)對(duì)明年的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)測(cè)，并根據(jù)輕重緩急將項(xiàng)目進(jìn)行排序；在部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門(mén)將建立整體的項(xiàng)目庫(kù)。一旦財(cái)政的項(xiàng)目庫(kù)建立之后，它就會(huì)對(duì)部門(mén)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)決策產(chǎn)生影響。各個(gè)部門(mén)在形成自己的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，必須考慮它準(zhǔn)備開(kāi)展的項(xiàng)目是否已經(jīng)被包括進(jìn)財(cái)政的項(xiàng)目庫(kù)中，排在什么位置（I6）。這就是說(shuō)，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)的運(yùn)作，財(cái)政部門(mén)不僅可以影響各個(gè)部門(mén)的決策單位分析，還可以影響部門(mén)對(duì)于項(xiàng)目的排序。

圖2顯示了A省的基本預(yù)算框架以及3類預(yù)算支出的決策模式。缺口表示有一部分專項(xiàng)支出是在財(cái)政部門(mén)的控制之外的，例如計(jì)劃委員會(huì)控制的基建支出、科技廳控制的科技三項(xiàng)支出。A省的零基預(yù)算主要運(yùn)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)事實(shí)上是在零基預(yù)算的過(guò)程之外決定的。由于A省的財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，每年的財(cái)政收入（預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外）在保證了人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之后，能夠用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的數(shù)量就非常小。這就意味著，在像A省這樣的地方政府，即使零基預(yù)算得到嚴(yán)格實(shí)施，它所能夠影響的范圍也非常??；也就是說(shuō)，只有非常小的一部分地方政府的支出決策是根據(jù)零基預(yù)算決定的。

四、零基預(yù)算：改變了預(yù)算過(guò)程和結(jié)果？

現(xiàn)在的問(wèn)題是，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，零基預(yù)算是否改變了A省的預(yù)算過(guò)程和結(jié)果？A省的經(jīng)驗(yàn)表明，零基預(yù)算在我國(guó)地方政府的實(shí)施也面臨著一些制約因素。首先，對(duì)于納入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中的那一部分預(yù)算支出來(lái)說(shuō)，雖然零基預(yù)算已經(jīng)被確定為主要的預(yù)算決策方式，但是，由于地方政府的財(cái)力非常緊張，零基預(yù)算對(duì)于實(shí)際預(yù)算過(guò)程的影響是非常有限的。A省采用零基預(yù)算的初衷是希望零基預(yù)算能夠幫助財(cái)政部門(mén)在財(cái)力緊張的情況下配置資源，但是，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)力緊張反過(guò)來(lái)又嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實(shí)施。因?yàn)?，在?cái)力非常緊張的情況下，如果嚴(yán)格實(shí)施零基預(yù)算的話，絕大部分的專項(xiàng)都可能無(wú)法得到資助。一旦這種情況出現(xiàn)，要繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算就會(huì)面臨非常大的阻力。所以，財(cái)政部門(mén)最后只好放棄零基預(yù)算，轉(zhuǎn)而采用傳統(tǒng)的方式，即大多數(shù)的項(xiàng)目都能得到一點(diǎn)預(yù)算撥款，但是每一個(gè)項(xiàng)目都不能得到很多，即使該項(xiàng)目在零基預(yù)算的優(yōu)先順序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，從支出部門(mén)的角度來(lái)看，在財(cái)政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴(yán)格地按照零基預(yù)算編制了部門(mén)的預(yù)算，財(cái)政也不可能滿足部門(mén)的大部分預(yù)算要求（一上）。最后的結(jié)果是，支出部門(mén)必須在財(cái)政部門(mén)規(guī)定的控制數(shù)之內(nèi)編制預(yù)算。這實(shí)際上就使得支出部門(mén)最初根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求失去了意義。正如一位被訪談?wù)咧赋龅?，如果部門(mén)按照零基預(yù)算形成的預(yù)算沒(méi)有用處，那么部門(mén)就沒(méi)有積極性繼續(xù)做零基預(yù)算，部門(mén)最后主要是關(guān)心去年財(cái)政下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，關(guān)心能不能獲得某些領(lǐng)導(dǎo)人的支持（I7）。預(yù)算控制數(shù)實(shí)際上就變成了一種新型的基數(shù)。1974年，著名公共預(yù)算專家凱頓和瓦爾達(dá)沃夫斯基在研究發(fā)展中國(guó)家的預(yù)算后發(fā)現(xiàn)，由于這些國(guó)家的財(cái)政非常貧窮而且預(yù)算環(huán)境充滿了不確定性，所以，這些國(guó)家實(shí)際上是無(wú)法做真正意義的預(yù)算的，存在的只是“重復(fù)預(yù)算”，即在預(yù)算年度中只得不斷地重新做出預(yù)算決策，年初形成的預(yù)算承諾根本是無(wú)法兌現(xiàn)的〔7〕。在訪談中，財(cái)政部門(mén)的一位預(yù)算官員表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。他指出，在財(cái)力緊張的情況下，連做一般的預(yù)算都比較困難，更何況零基預(yù)算這種非常復(fù)雜的預(yù)算模式（I1b）。

其次，由于受財(cái)力制約，A省各個(gè)部門(mén)的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期處于不足的狀況，公用經(jīng)費(fèi)的不足同樣嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實(shí)施。因?yàn)?，在公用?jīng)費(fèi)不足的情況下，支出部門(mén)為了確保部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通常會(huì)采取這樣一些策略：從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中挪用經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口（稱為“吃專項(xiàng)”）、運(yùn)用預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口等。根據(jù)某些預(yù)算官員的估計(jì)，在最近對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行壓縮之前，近一半的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都包括有最后用于公用經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支（I2，I3，I4，I5）?！俺詫ｍ?xiàng)”的存在極大地限制了零基預(yù)算的效果。因?yàn)?，在“吃專?xiàng)”普遍存在的情況下，支出部門(mén)根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求中就有相當(dāng)大的“水分”，即有相當(dāng)大的一部分預(yù)算要求是為了彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)而塞進(jìn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中去的。這樣，零基預(yù)算實(shí)際上就不能真正地做到對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序，進(jìn)而就不能達(dá)到預(yù)期的效果。該省在最近幾年的部門(mén)預(yù)算改革中，已經(jīng)在實(shí)施部門(mén)預(yù)算的支出部門(mén)中逐步地提高了公用經(jīng)費(fèi)的人均標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于該省的省級(jí)財(cái)政狀況很難在短期內(nèi)得到根本性的改變，因此，提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就只能以壓縮專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為代價(jià)。實(shí)際上，該省最近也正準(zhǔn)備采取這種手段。但是，這樣一來(lái)，能夠用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出可能就會(huì)更加小，從而就會(huì)進(jìn)一步縮小了零基預(yù)算的影響范圍。

第三，零基預(yù)算在中國(guó)的實(shí)施還面臨著一些政治和行政體制上的制約。其一，目前我國(guó)的某些地方政府在政府職能的轉(zhuǎn)變上不是很成功，許多政府部門(mén)的職能非常復(fù)雜而且目標(biāo)眾多。正如A省的一位預(yù)算官員指出的，在職能和目標(biāo)不明確的情況下，就很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正意義的排序（I8）。其二，雖然經(jīng)過(guò)了幾年的部門(mén)預(yù)算改革，但是，預(yù)算分配權(quán)上的分散狀況并沒(méi)有得到徹底的改變，某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)仍然掌握在財(cái)政部門(mén)之外的一些部門(mén)手里，仍然沒(méi)有納入部門(mén)預(yù)算改革的框架。這就意味著，某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際上是不受零基預(yù)算過(guò)程影響的（I8，I9，I12）。其三，我國(guó)地方政府預(yù)算中領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在，各種非正式預(yù)算制度盛行（I4，I7）。這種現(xiàn)象的存在意味著，政治權(quán)力的非正式安排將會(huì)干擾零基預(yù)算的排序過(guò)程和排序結(jié)果，從而使得零基預(yù)算無(wú)法真正進(jìn)行科學(xué)的排序。其四，體制上的制約還體現(xiàn)在公費(fèi)醫(yī)療體制的改革沒(méi)有與部門(mén)預(yù)算改革相配套。正如幾個(gè)預(yù)算官員都指出的，在公費(fèi)醫(yī)療改革沒(méi)有完全納入部門(mén)預(yù)算而且財(cái)政供給的公費(fèi)醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)不足的情況下，各個(gè)部門(mén)還必須自己去解決部門(mén)員工的一部分公費(fèi)醫(yī)療。對(duì)于某些人員年齡結(jié)構(gòu)偏大的部門(mén)來(lái)說(shuō)，公費(fèi)醫(yī)療支出已是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)，在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，“吃專項(xiàng)”就是不可避免的（I10b，I12）?？傊@些體制上的因素都極大地制約著零基預(yù)算的實(shí)施。

第四，一個(gè)與政治和行政體制有關(guān)的問(wèn)題是，在現(xiàn)有的體制下，中國(guó)的地方政府沒(méi)有足夠的預(yù)算自。正如黃佩華等人指出的，地方政府的預(yù)算自要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨(dú)立于中央政府及其他上級(jí)政府預(yù)算，地方政府擁有收入和支出的充分穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，以及地方政府有權(quán)根據(jù)自身的優(yōu)先次序來(lái)安排資金，并且能夠以它認(rèn)為最佳的生產(chǎn)方式和投入組合來(lái)供給公共服務(wù)。地方政府預(yù)算自的缺乏同樣也極大地制約著零基預(yù)算的實(shí)施。目前，中央政府的轉(zhuǎn)移支付一般都需要下級(jí)政府提供一定數(shù)量的配套資金，但是，這些轉(zhuǎn)移支付通常都是不確定的。在專項(xiàng)資金和配套條件不明確的情況下，為了爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付，在年初編制預(yù)算時(shí)，地方政府通常只好先預(yù)留一部分的資金不分配〔3〕。這一部分預(yù)留下來(lái)與中央政府的補(bǔ)助金配套的地方財(cái)政收入實(shí)際上是在年初的零基預(yù)算程序之外進(jìn)行安排的（I5）。我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，地方政府預(yù)算自的缺乏還體現(xiàn)在中央政府經(jīng)常運(yùn)用強(qiáng)制性支出，即中央政府制定了某項(xiàng)政策后強(qiáng)制性地要求地方政府執(zhí)行但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金（I5）。這些強(qiáng)制性支出經(jīng)常會(huì)干擾地方政府預(yù)算，進(jìn)而妨礙了零基預(yù)算的實(shí)施。因?yàn)?，即使地方政府在年初已?jīng)按照零基預(yù)算編制了當(dāng)年的預(yù)算，強(qiáng)制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執(zhí)行某項(xiàng)政策而又不供給（或不完全供給）相應(yīng)的資金，那么，地方政府就不得不調(diào)整預(yù)算、尋找新的資金來(lái)執(zhí)行中央政府的政策，從而就會(huì)出現(xiàn)一筆沒(méi)有按照零基預(yù)算程序與其他的支出相比較的新的支出。

當(dāng)然，零基預(yù)算也并不是對(duì)于地方政府的預(yù)算過(guò)程沒(méi)有產(chǎn)生任何積極的影響。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，至少在以下兩個(gè)方面，零基預(yù)算對(duì)于傳統(tǒng)的預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生了一些積極的影響。首先，根據(jù)零基預(yù)算的邏輯，該省開(kāi)始砍掉一些構(gòu)成原來(lái)預(yù)算基數(shù)的支出項(xiàng)目，例如，失去了政策依據(jù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)人批條子形成的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、一次性的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、不屬于本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的支出。其次，正如某些支出部門(mén)的預(yù)算官員指出的，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域建立項(xiàng)目庫(kù)有助于零基預(yù)算的有效實(shí)施，而且對(duì)于各個(gè)支出部門(mén)預(yù)算要求的形成構(gòu)成了某種制約，使得支出部門(mén)不能再像以前那樣隨意申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、甚至“編造”項(xiàng)目來(lái)套取經(jīng)費(fèi)（I6，I8）。但是，和上述的那些制約零基預(yù)算實(shí)施的因素相比，這些改進(jìn)所能起到的作用都是非常有限的。為了檢驗(yàn)這一假設(shè)，本文對(duì)2001年到2003年3年的主要支出的排序進(jìn)行了一個(gè)相關(guān)分析（Spearman）。這些支出的數(shù)據(jù)來(lái)源是A省財(cái)政廳廳長(zhǎng)每年向省人大會(huì)議報(bào)告的主要支出。對(duì)于每一年的預(yù)算支出數(shù)，本文先計(jì)算各項(xiàng)支出在該年度的總支出中的比重，然后，根據(jù)該比重對(duì)它們進(jìn)行排序：支出比重最高的支出項(xiàng)目排在第一位，編碼為1，支出比重第二的支出項(xiàng)目排在第二位，編碼為2，依此類推。相關(guān)分析的結(jié)果如表1所示。各年的排序之間是正相關(guān)的，而且相關(guān)系數(shù)非常高。這意味著，某一項(xiàng)支出前一年在總支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。這就是說(shuō)，預(yù)算基數(shù)繼續(xù)決定預(yù)算結(jié)果。當(dāng)然，由于部門(mén)預(yù)算未公開(kāi)，這一檢驗(yàn)并不足以得出最后的結(jié)論。例如，由于沒(méi)有數(shù)據(jù)，本文不能將某些人員和公用經(jīng)費(fèi)分離出去，從而不能分析在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域零基預(yù)算是否影響了預(yù)算結(jié)果。而這對(duì)于評(píng)價(jià)中國(guó)的零基預(yù)算改革來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，因?yàn)?，中?guó)的零基預(yù)算主要運(yùn)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的決策。不過(guò)，這一分析至少表明，零基預(yù)算整體上并沒(méi)有改變預(yù)算結(jié)果。

五、結(jié)論

A省的經(jīng)驗(yàn)表明，零基預(yù)算并沒(méi)有在省級(jí)預(yù)算的層面上發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，基本的預(yù)算框架是一種控制預(yù)算。在控制預(yù)算的框架內(nèi)，零基預(yù)算主要被運(yùn)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的決策。這意味著，零基預(yù)算只能影響預(yù)算支出中一部分支出的決策。在財(cái)力緊張的情況下，零基預(yù)算的影響范圍則更小。即使在該領(lǐng)域，由于財(cái)力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預(yù)算并沒(méi)有改變預(yù)算過(guò)程。最后，雖然現(xiàn)有的數(shù)據(jù)仍然不足以得出最后的結(jié)論，但是，零基預(yù)算是否改變了預(yù)算結(jié)果也是值得懷疑的?？傊?，在A省，零基預(yù)算主要變成了財(cái)政部門(mén)控制支出部門(mén)的工具，而不是一種改進(jìn)資源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影響和制約著A省零基預(yù)算改革的政治、行政和經(jīng)濟(jì)因素同樣也制約著其他地方政府的零基預(yù)算改革。首先，A省實(shí)行零基預(yù)算時(shí)采取的許多做法在許多其他省也存在，例如，控制數(shù)、零基預(yù)算主要適用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等〔8〕。其次，中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，各地的政治結(jié)構(gòu)和行政體制基本相同。第三，中西部的省份也都面臨著財(cái)力緊張的困難。這意味著，除非中國(guó)政府進(jìn)行相應(yīng)的政治和行政體制改革，零基預(yù)算作為一種預(yù)算編制模式很難從根本上改變中國(guó)地方政府的預(yù)算過(guò)程和預(yù)算行為。此外，中央政府似乎應(yīng)該允許地方政府根據(jù)地方的情況選擇預(yù)算模式。A省的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)力緊張嚴(yán)重地制約了零基預(yù)算的實(shí)施。在財(cái)力緊張的情況下，很難進(jìn)行預(yù)算，更不用說(shuō)零基預(yù)算。因此，像A省這一類型的省份或許應(yīng)該允許他們自行選擇預(yù)算模式。A省固然是自己選擇了零基預(yù)算，但是，其他的省份則是被要求采用零基預(yù)算。

這些發(fā)現(xiàn)都表明，目前的預(yù)算改革應(yīng)該思考一個(gè)問(wèn)題：零基預(yù)算到底是不是最適合于中國(guó)的預(yù)算模式？其他可行的預(yù)算模式是什么？當(dāng)然，作為一項(xiàng)早期的關(guān)于零基預(yù)算在中國(guó)實(shí)施情況的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的經(jīng)驗(yàn)研究主要來(lái)自于一個(gè)財(cái)力比較緊張的省政府實(shí)施零基預(yù)算的情況，這意味著，或許在另一個(gè)財(cái)力比較富裕的省政府，零基預(yù)算成功的可能性就會(huì)比較大。而且，本文的研究結(jié)論顯然也不能適用于中央政府實(shí)施零基預(yù)算的情況。

附錄

I1a.財(cái)政部門(mén)某負(fù)責(zé)人（8月11日上午）。

I1b.財(cái)政部門(mén)預(yù)算處副處長(zhǎng)（8月11日上午）。

I2.人事廳計(jì)劃處副處長(zhǎng)（8月11日晚）。

I3.人大常委會(huì)預(yù)算工作室兩位副處長(zhǎng)（8月12日上午，同時(shí)訪談）。

I4.文化廳財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)（8月12日下午）。

I5.統(tǒng)計(jì)局財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)（8月13日上午）。

I6.審計(jì)廳財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)（8月13日下午）。

I7.社會(huì)保障廳財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)和副處長(zhǎng)（8月14日上午，同時(shí)訪談）。

I8.科技廳財(cái)務(wù)處科長(zhǎng)（8月15日上午）。

I9.農(nóng)業(yè)廳財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)（8月15日下午）。

I10a.計(jì)劃委員會(huì)財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)與副處長(zhǎng)（8月18日上午，同時(shí)訪談）。

I10b.計(jì)劃委員會(huì)投資處處長(zhǎng)（8月18日上午）。

I11.財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處處長(zhǎng)（8月19日上午）。

I12.經(jīng)貿(mào)委員會(huì)財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)和兩位副處長(zhǎng)（8月20日上午，同時(shí)訪談）。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕馬駿，葉娟麗。零基預(yù)算：理論與實(shí)踐〔J〕。中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（2）。

〔2〕財(cái)政部。零基預(yù)算〔M〕。北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997.

〔3〕黃佩華等。中國(guó)：國(guó)家發(fā)展與地方財(cái)政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕KennethG.Lieberthal＆DavidM.Lampton.Eds.1992.Bureaucracy，politics，anddecision-makinginpost-MaoChina.LosAngeles：UniversityofCaliforniaPress.

〔5〕Lauth，Thomas.1978.Zero-basebudgetinginGeorgiastategovernment：Mythandreality.PublicAdministrationReview，5（August/September）：420-430.〔6〕Rubin，Irene.1998.Target-basedbudgeting.InJ.M.Shafritz（Eds）。InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration（pp.2205-2207）。Colorado：WestviewPress.

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